Страница 9 из 38
Механизм лоббизма достаточно прост. Его источником является та или иная группа давления, которая в качестве инструмента лоббирования может использовать как собственное лобби, состоящее из людей, имеющих «нужные» связи, так и нанимать платного профессионального лоббиста или же профессиональную лоббистскую организацию. Показательно в данном случае определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления – его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей»40.
Стоит отметить, что состав лоббистов достаточно разношерстен по образованию или профессиональному опыту, но наиболее высокооплачиваемыми и преуспевающими являются те из них, кто до лоббистской деятельности имел богатый опыт работы в государственных структурах, а значит, знает все тонкости, ходы и нюансы работы госаппарата. Американский исследователь лоббизма Л. Милбрэт заявляет, что основной источник лоббистских кадров – «…это бывшие чиновники исполнительных и законодательных учреждений (бывшие сотрудники Белого дома, министерств, сената, члены палаты представителей и т.п.)»41. Классический случай для большинства лоббистов, которые выросли из политической и бюрократической шинели. «Грэнтем и Сеймур-Юр (Grantham and Seymour-Ure, 1990) рассмотрели списки высшего эшелона руководства 17 крупнейших лоббистских компаний: они воспринимались как списки политиков, причастных к формированию общественной политики государства, которые внутри своего круга просто поменяли место работы. Это подтверждает, что лоббистам очень хорошо известен процесс формирования политики и знакомы ключевые политические фигуры, и именно благодаря их знаниям и контактам доверители и нанимают их для лоббирования своих интересов. Джордан и Молони (1993) также проанализировали профессиональные биографии нанятых лоббистов и тоже обратили внимание на этот их статус «внутренних игроков». Несомненно, нельзя успешно лоббировать заказные интересы без знания системы формирования политики и личного знакомства с ее основными участниками. Из этого утверждения вытекает логический вывод относительно профессии лоббиста»42.
Фактически главная задача лобби той или иной заинтересованной группы заключается в том, чтобы найти необходимые точки доступа, через которые можно было бы оказывать целенаправленное воздействие. «Точкой доступа», как она трактуется американскими исследователями лоббизма, можно назвать любой элемент политической системы (государственный орган или его структурное подразделение, партийный механизм, выборы, должностное лицо, закон, процедуру, полномочие и т.д.), который обладает качествами, делающими его способным … сыграть существенную, а то и решающую роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта»43.
Как считают многие политологи, именно от наличия множества точек доступа зависят благоприятные условия для лоббизма, а количество этих точек зависит от структуры и типа самой политической системы. В Соединенных Штатах политическая система опирается на принцип разделения власти, как по вертикали, так и по горизонтали, что создало необходимые условия для децентрализации государственной власти при одновременном усилении бюрократического аппарата. А это, в свою очередь, привело к появлению большого количества точек доступа, что превратило США в идеальную социально-политическую систему для различных лоббирующих групп, которые к тому же имели глубокие исторические традиции.
Ведущие американские специалисты по «Public relations» Дж. Вайт и Л. Мазур считали, что для определения нужного направления лоббирования и вычленения необходимых точек доступа следует учитывать следующие характеристики:
«1. Кто принимает решения по данному вопросу?
2. Кто, скорее всего, сможет поддержать позицию организации?
3. Кто, скорее всего, не сделает этого?
4. На кого следует воздействовать в качестве целевой аудитории, чтобы наилучшим способом продвинуть позиции организации?»44.
Но, несмотря на наличие большого количества точек доступа, не каждая группа давления имеет возможность добиться своих целей, это зависит от влияния самой группы, ибо, как отмечал Д. Трумэн, «…групповой доступ есть функция социального статуса»45. В свое время М. Олсон обосновал свой тезис о «неравновестности» политического влияния различных интересов и выделил особую категорию «привилегированных групп». Существенной характеристикой таких групп, по его мнению, является то, что они обладают большим финансовым, организационным, легитимным потенциалом и имеют возможность эффективно применить санкции против правительства и конкурирующих групп, в случае несоблюдения ее требований. Впоследствии, на уровне рядовых граждан и СМИ, рассуждения о могуществе и властной инклюзивности групп давления дало толчок к процессу демонизации лоббизма в общественном мнении как чужеродного явления в любой политической системе, фактически неподконтрольного обществу. Считалось, что «…демократия как власть народа все более подменяется властью различных групп «влияния»…»46. Это заставило некоторых политологов, в частности Д. Мак-Кэйя, прийти к выводу, что только правительство располагает властью, сопоставимой с влиянием мощных групп давления, особенно тех, которые представляют интересы крупного бизнеса.
В любом случае, чрезмерное влияние групп давления, еще в далеком 1966 году, заставило Самуэля Эдварда Файнера назвать совокупность этих теневых игроков «Анонимной империей» (The Anonymous Empire). А его призыв: «Света, больше света!»47 довольно актуален для многих политических систем, которые до сих пор сохраняют образ «черных ящиков».
«В существующем сценарии неравномерного распределения власти в обществе лоббирование может рассматриваться как своеобразный громоотвод, привлекающий к себе (возможно, в некоторых случаях и справедливо) общественные страхи по поводу могущественных частных интересов, которые занимают привилегированное положение по отношению к общественным интересам… Таким образом, «лекарство» – это полная прозрачность и подотчетность правительства и других структур власти… Например, Nolan Committee on Standards in Public Life (Комитет Нолана по стандартам общественной жизни, 1995) установил открытость как один из семи основополагающих принципов общественной жизни и призвал парламент Великобритании положить конец выполнению его членами платной работы для лоббистских групп, имеющих многих клиентов, и затребовал более детальный публичный регистр (перечень) их внешних интересов»48.
Но причисление групп давления к «анонимным империям», которые, как считалось, играли ключевую роль в процессе формирования основных положений внутренней и внешней политики государства, часто идущих в ущерб интересам общества, заставило исследователей обратить внимание на действительную роль различных групп давления в политической системе, на ту функциональную нишу, которую они занимают в структуре социальных интеракций, и на действительное, а не мнимое, участие в процессе принятия политических решений.
1.2. «Черный ящик». Политическая система и группы давления
40
Профессиональный словарь лоббистской деятельности. Составитель к.п.н. П.А. Толстых. http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=1
41
Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. – М.: Мысль, 1976. C. 32.
42
Обеспечение доступа к тем, кто формирует политику – законодателям. http://site-to-you.ru/my1/my-74811.php
43
Борисюк В.И. Политические институты США: история и современность. – М.: Наука, 1988. С. 240.
44
White J., Mazur L. Strategic communications management. Making Public relations work. – Wokingham etc., 1995. P. 193.
45
Truman D. The Governmental Process. – N.Y.: Cornel University Press, 1951. P. 265.
46
Пугачев Б.М. Обреченность либерализма // Обозреватель-Оbserver. -M., 1993.– № 3(7). – 20-21 c. (С.20).
47
THE ANONYMOUS EMPIREА. S. E. FINER http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9248.1958.tb00790.x/abstract
48
Обеспечение доступа к тем, кто формирует политику – законодателям. http://site-to-you.ru/my1/my-74811.php