Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание пятое, переработанное и дополненное)

Александр Борисов, Татьяна Трефилова

Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание пятое, переработанное и дополненное)

А. Н. Борисов

Т. Н. Трефилова

(в редакции Федеральных законов от 2 июля 2013 г. № 188ФЗ, от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ, от 4 июня 2014 г. № 140-ФЗ, от 21 июля 2014 г. № 224-ФЗ, от 24 ноября 2014 г. № 356-ФЗ, от 1 декабря 2014 г. № 416-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. № 498-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ, от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ, от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ, от 6 апреля 2015 г. № 82-ФЗ, от 29 июня 2015 г. № 188-ФЗ, от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 216-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 226-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 227-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 249-ФЗ, от 29 декабря 2015 г. № 390-ФЗ, от 30 декабря 2015 г. № 469-ФЗ, от 9 марта 2016 г. № 66-ФЗ, от 5 апреля 2016 г. № 96-ФЗ, от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ, от 2 июня 2016 г. № 167-ФЗ, от 23 июня 2016 г. № 203-ФЗ, от 23 июня 2016 г. № 221-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 266-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 314-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 320-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 321-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 365-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 474-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 489-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 500-ФЗ, от 22 февраля 2017 г. № 17-ФЗ, от 28 марта 2017 г. № 36-ФЗ, от 28 марта 2017 г. № 45-ФЗ, от 1 мая 2017 г. № 83-ФЗ, от 7 июня 2017 г. № 106-ФЗ, от 7 июня 2017 г. № 108-ФЗ, от 26 июля 2017 г. № 198-ФЗ, от 26 июля 2017 г. № 211-ФЗ, от 29 июля 2017 г. № 231-ФЗ, от 29 июля 2017 г. № 267-ФЗ, от 29 декабря 2017 г. № 475-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ и от 31 декабря 2017 г. № 506-ФЗ)

Борисов Александр Николаевич, специалист по административным правоотношениям, финансам, налоговому праву. Автор комментариев к Федеральным законам «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», «Новое в законодательстве о размещении заказов» и др.

Трефилова Татьяна Николаевна, проректор по научной и инновационной деятельности, профессор кафедры государственных и корпоративных закупок ФГБОУ ДПО «Институт развития дополнительного профессионального образования» Министерства образования и науки Российской Федерации, член-корреспондент РАЕН, автор учебного курса повышения квалификации по контрактной системе. Автор многочисленных публикаций по вопросам государственных, муниципальных и корпоративных закупок.

Введение

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – комментируемый Закон) принят на смену Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов). Соответственно, законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений заменено законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона (при внесении в Государственную Думу законопроект имел название «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг»), разработан во исполнение поручения Президента РФ от 28 марта 2011 г. № Пр772 о необходимости разработки и внесения пакета законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и формирование федеральной контрактной системы, а также утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.

В отношении необходимости принятия комментируемого Закона, его концепции и целей в пояснительной записке к его проекту отмечалось следующее:

разработка принципиально нового закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском государственном заказе невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство РФ в сфере государственных закупок;

законопроект учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ);

целями законопроекта являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд;

законопроект регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных законопроектом.

В качестве наиболее существенных новелл проекта комментируемого Закона его авторами названы:

1) размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта. Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта;

2) введение института общественного контроля за государственными закупками. В законопроекте предусмотрено положение о создании общественного совета по контролю за государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков;

3) введение института контрактной службы заказчиков – подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законопроектом, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта;

4) изменение подхода к определению исполнителя контракта. Перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя – открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров;

5) установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура не состоялась. Для таких ситуаций предусмотрено использование упрощенной короткой процедуры запроса предложений;

6) введение антидемпинговых мер, а именно установление обязанности участника размещения заказа при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование;

7) введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте;

8) введение качественного аудита результатов исполнения контрактов;

9) утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.