Страница 11 из 17
1. В части 1 комментируемой статьи установлено, что законодательство РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции РФ. Данное положение не только воспроизводит один из таких элементов основ конституционного строя, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, как верховенство Конституции РФ на всей территории России. В этом положении подчеркивается комплексный характер законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности – самостоятельной отрасли законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей, таких как гражданское законодательство, земельное законодательство, законодательство о градостроительной деятельности, законодательство о безопасности дорожного движения, законодательство о концессионных соглашениях и т. д.
Определяя структуру законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, часть 1 комментируемой статьи выделяет два уровня (следует отметить, что при этом понятие «законодательство» используется в строгом его понимании, т. е. как совокупность только законодательных актов, в отличие от его широкого понимания, охватывающего не только непосредственно законодательные акты, но и иные нормативные правовые акты):
акты федерального законодателя – непосредственно комментируемый Закон, а также другие федеральные законы;
акты законодателей субъектов РФ – законы субъектов РФ, которые принимаются в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами.
Такая структура законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основана на соответствующих конституционных нормах о разграничении предметов ведения России и ее субъектов, а также об издании нормативных правовых актов по предметам ведения России и совместным предметам ведения России и ее субъектов (см. также коммен. к ст. 11 Закона):
согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения (данное полномочие детализировано в положениях ст. 11 комментируемого Закона, см. коммент. к указанной статье), в соответствии же со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти;
согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России, а по предметам совместного ведения России и ее субъектов в соответствии с ч. 2 указанной статьи издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. О принятии законов субъектов РФ в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности см. ниже.
В части 1 ст. 62 комментируемого Закона в качестве переходного положения закреплено, что со дня вступления в силу данного Закона и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону. Тем самым определено центральное, системообразующее место комментируемого Закона в структуре законодательства об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности (см. коммент. к указанной статье).
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона (т. е. отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в т. ч. на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в России, см. коммент. к ст. 1 Закона), могут регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Такие акты исходя из нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.
В силу прямого указания в ч. 2 комментируемой статьи Президент РФ и Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты по предмету регулирования комментируемого Закона только в случаях и в пределах, непосредственно предусмотренных федеральными актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Соответственно, Президент РФ и Правительство РФ ограничены в своей правотворческой деятельности в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности нормами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, предписывающими или разрешающими издание ими нормативных правовых актов.
Наряду с прочим рассматриваемое положение ч. 2 комментируемой статьи означает, что эти акты не могут противоречить федеральным актам законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. В случае противоречия между указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и федеральным актом такого законодательства подлежит применению данный акт законодательства.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Комментируемый Закон норм, прямо предусматривающих издание Президентом РФ указов по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, не содержит.
Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.
Как установлено статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[48], акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Издание Правительством РФ постановлений по вопросам, связанным с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, прямо предусматривает целый ряд норм комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 11 Закона).
3. Как говорилось выше, согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии с п. 31 ст. 263 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ[49]) по вопросам, указанным в п. 2 данной статьи (т. е. по вопросам, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, за исключением субвенций из федерального бюджета), органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта РФ в соответствии с требованиями бюджетного законодательства РФ. Об издании иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ, см. ниже.
48
СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.
49
pravo.gov.ru, 2014, 24 июня.