Страница 2 из 13
Земское самоуправление, введенное в Российской империи в 1864 году, было важнейшим опытом на пути развития местного самоуправления и школой хозяйственной и политической деятельности для населения России того времени. Развитие земского самоуправления породило множество дискуссий о том, каким именно должно быть русское земство. Особенно большое внимание обсуждению вопросов значения земской идеи и практической организации местного самоуправления уделяют русские консервативные мыслители2.
Долгое время в научной литературе земское самоуправление представлялось исключительно как институт зарождающегося гражданского общества в России и потому противопоставлялось российскому самодержавию. При таком подходе акцент чаще всего делался на изучении земской оппозиции, которая боролась за изменение существующего строя наряду с либеральными активистами и даже террористами революционерами. Однако такой подход заметно обедняет реальную историю земского самоуправления, более того, сужает идейное содержание русской социально-политической мысли второй половины XIX – начала XX вв., ограничиваясь изучением только либерального ее направления3.
Как показывают новейшие исследования, земское самоуправление было введено императорской властью при участии не только либеральных, но и консервативных политических деятелей. А русские консерваторы в действительности сыграли важную роль в устройстве и развитии земских учреждений4. В дальнейшем на протяжении всей истории земского самоуправления, консерваторы активно обсуждали в печати земское законодательство и практику функционирования земских учреждений.
При этом нужно иметь в виду, что русский консерватизм пореформенной России был явлением сложным и неоднородным, в нем пересекались различные течения и идеи зарубежной и отечественной мысли, активно развивалась внутренняя дискуссия. Что же касается земского самоуправления, то в русле консервативных дискуссий были подняты актуальные вопросы, касающиеся местного самоуправления, в рамках двух основных концепций – славянофильской и консервативно-государственнической.
Стоит отметить, что многие вопросы организации местного самоуправления, которые стояли тогда перед обществом и государством, остаются актуальными и для современной России. Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление исключено из системы органов государственной власти и рассматривается как институт гражданского общества, что предполагает развитие в рамках местного самоуправления гражданской активности населения и реализацию непосредственной демократии. И здесь надо заметить, что консервативное представление о «народности», понимаемое славянофилами как некое народно единство и целостность, связь со своей землей и своей историей во многом дает ориентиры для формирования гражданского самосознания.
Уважение политических и духовных ценностей народа, стремление понять, чем живут люди, как в материальном, так и духовном смысле, является необходимым для понимания, изучения, а в дальнейшем и конструирования политической системы, которая связывает людей, осознающих свою общность и культурно-историческое единство. В этом отношении полезно обращение к консервативной земской идее – идее свободного и активного участия населения в жизни своей местности и своей страны в союзе с центральной властью. Как представляется, эта идея вполне могла бы стать актуальной и для современной России.
В то же время важнейшим аспектом взаимодействия местной и центральной власти является разделение между ними полномочий. И здесь стоит подчеркнуть, что именно этот вопрос стал одним из наиболее проблемных для консерваторов пореформенной России. Невозможность полного отделения местных дел от общегосударственных интересов стала очевидна русским консерваторам-государственникам, столкнувшимся с проблемами пересечения функций общественных и государственных институтов местного управления. В рамках нарастающего конфликта между властью и обществом, земское самоуправление не смогло реализовать свой политический потенциал, в том числе и потому, что сфера компетенции местных органов не была достаточно четко очерчена.
Земский эксперимент в Российской империи нельзя признать абсолютно успешным. Главной причиной тому стало отсутствие единства русского общества, разрастающиеся революционные настроения и уверенность многих политических и общественных деятелей в том, что самодержавие не совместимо с истинным самоуправлением и народным представительством. Однако русские консерваторы придерживались того мнения, что сильная суверенная власть должна сочетаться с развитым народным самоуправлением. Эта идея представляется важнейшей для исторического развития и политического устройства России, так как показывает значимость решения основополагающей государственной задачи: развития регионов и муниципалитетов, поощрения народной инициативы и самоуправления при условии верховенства закона, единстве и целостности сильного суверенного государства. В этой связи изучение консервативных концепций земского самоуправления, рассмотрение взглядов русских мыслителей на задачи местной выборной власти, их оценка успехов и неудач земского эксперимента в Российской империи представляются особенно актуальными.
Автор выражает сердечную благодарность за возможность подготовки и издания данной монографии, а также за полезные советы и замечания в ходе работы над исследованием декану факультета политологии МГУ им. М. В. Ломоносова, доктору исторических наук, профессору А.Ю. Шутову, заведующему кафедрой истории социально-политических учений факультета политологии МГУ им. М. В. Ломоносова доктору политических наук, профессору А. А. Ширинянцу и всему коллективу преподавателей и сотрудников кафедры. Особую благодарность хотелось бы высказать доктору исторических наук, профессору кафедры истории социально-политических учений С. В. Перевезенцеву, который, как научный руководитель, поддерживал автора на всем пути создания этой книги.
ГЛАВА I. ИСТОРИЯ ИЗУЧЕНИЯ ВОПРОСА
§ 1. Особенности восприятия земской идеи в дореволюционных исследованиях
Историческое, теоретическое и научное осмысление земской реформы 1864 года начинается сразу после создания земских учреждений. Изначально и либералы и консерваторы относились к земствам положительно. В 1864 году вышла работа доктора права А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения», в которой признавалось охранительное значение учреждений местного самоуправления5. Но если консерваторы видели в земствах опору монархии, то либералы (К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов) больше искали в развитии местного самоуправления основу будущей демократизации Российской империи, придавая особое значение выборности и всесословности земских учреждений6.
На рубеже 1870 и 1880-х гг. земская политика начинает подвергаться активной критике как стороны консерваторов, так и со стороны либералов. Причиной тому стало наметившееся противостояние земства и власти. Либералы считали, что земствам не дают превратиться в оплот демократии, консерваторы – К.Ф. Головин7, Г.А. Евреинов8, П.Л. Корф9 – указывали на целесообразность развития сословных начал в земстве и склонялись к мысли о необходимости увеличения государственного контроля над местным самоуправлением.
К двадцатипятилетнему юбилею земских учреждений были выпущены обзорные работы по земству, в большинстве своем написанные либеральными историками, как правило не одобрявшими усиление государства по отношению к земству и принцип сословности10. Проблема разграничения компетенции земства и государства поднималась в работах К.Н. Анненкова11, А.Д. Градовского12, Н.М. Коркунова13, В.М. Гессена14.
2
Там же.
3
Горохов А.А. М.П. Погодин о Московской городской дума и «кое-что о городском хозяйстве» // Материалы Международной научно-практической конференции «Земские учреждения и местное самоуправление: история и современность» (к 150-летию учреждения земств в России). 21–22 апреля 2014 года. Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова / Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, МГУ имени М.В. Ломоносова; под. общ. редакцией А.Ю. Шутова; сост. А.А. Горохов, О.В. Столетов. – М.: Издательство Московского университета, 2014. – С. 104.
4
Куликова С.Г. Земство и консерваторы. – М.: Новый хронограф, 2019. – С. 9.
5
Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. – СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1864. – 228 с.
6
Кавелин К.Д. По поводу губернских и уездных учреждений // Собрание сочинений К. Д. Кавелина: Публицистика. С портретом автора. Т. 2. – СПб.: Н. Глаголев, 1904. – 735-778; Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Земская идея в истории социально-политической мысли России. Антология: В 2 т. / Под ред. А.Ю. Шутова / Т. 2: Земская идея: от проектов к первым результатам (1864–1890). – М.: Издательство Московского университета, 2014. – С. 582-591; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – М., 1874. – С. 11.
7
Головин К.Ф. Наше местное управление и местное представительство. – СПб, типография М. М. Стасюлевича,1884. – 165 с.
8
Евреинов Г.А. Заметки о местной реформе. – СПб.: Тип. Правительствующего Сената, 1888. – 131 с.
9
Корф П.Л. Ближайшие нужды местного управления. – СПб.: тип М.М. Стасюлевича, 1888. – 124 с.
10
Велецкий С.Н. Двадцать пять лет деятельности земства в Полтавской губернии, с 1866 по 1892 год: крат. очерк. Полтава, 1894; Щербина Ф. Воронежское земство (1865 – 1889 гг.): историко-статистический обзор. Воронеж,1891; Повалишин А.Д. Рязанское земство в его прошлом и настоящем: обозрение 25— летней деятельности Земства Рязанской губ. Рязань, 1889.
11
Анненков К.Н. Задачи губернского земства. – СПб.: тип. М.М. Стасюлевича, 1890. – 99 с.
12
Градовский А.Д. Переустройство нашего местного самоуправления // Земская идея в истории социально-политической мысли России. Антология: В 2 т. / Под ред. А.Ю. Шутова / Т. 2: Земская идея: от проектов к первым результатам (1864–1890). – М.: Издательство Московского университета, 2014. – С. 448-484.
13
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2— СПб.: Типография М.М, Стасюлевича, 1909. – С. 489.
14
Гессен В.М. Вопросы местного самоуправления. – СПб.: Изд. юрид. кн. склада "Право»,1904. – 248 с.