Страница 8 из 13
Славянофильское учение, сравнительно популярное и в обществе[132], и в чиновничьей среде, не описывало реальное самодержавие, а конструировало его идеальный образ, во многом противоположный политической практике. Принимая такое самодержавие, общественный деятель или же государственный служащий, в сущности, выступали критиками сложившегося порядка и становились чаще всего молчаливыми сторонниками широких (в том числе, политических) реформ. Иными словами, широко признанная в обществе версия самодержавия подразумевала демонтаж самодержавия как такового.
Закон
«Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», – так гласила 47-я статья Основных законов, как будто незыблемо установившая верховенство закона в государственной жизни страны[133]. Эта мысль проводилась и в иных нормативных актах империи. Так, в Учреждении Государственного совета от 15 апреля 1842 г. утверждалось: «В решениях Государственного совета по делам частным никакие уважения не должны иметь места, кроме закона: один он должен быть всегда существенным основанием всех суждений и заключений»[134]. Проблема была в том, что эта формула не отвечала на элементарный вопрос: что такое закон. Большинство правоведов полагало, что закон в России – это воля государя. У этой точки зрения был весьма авторитетный оппонент – известный юрист Н.М. Коркунов. Он доказывал, что для того чтобы проект стал законом, императорского решения недостаточно. Подлинный закон должен был пройти еще обсуждение в Государственном совете. Все правовые нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без высочайшей подписи». Ведь статья 54 требовала подписи государя только новых законов. Иными словами, отдельные поправки и дополнения к действовавшему законодательству вовсе не нуждались в автографе императора. Согласно наблюдениям Коркунова, практика вполне согласовывалась с этими нормами[135]. Эта точка зрения была достаточно популярной. С ней соглашались даже оппоненты Коркунова[136]. Например, А.Д. Градовский, который писал, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности»[137].
Эта дискуссия профессоров права носила отнюдь не академический характер. Во-первых, пытаясь определить критерии, отличавшие закон от указа, отечественные юристы решали немаловажный вопрос: какие нормы должны были войти в постоянно пополнявшийся Свод законов Российской империи. Неразрешенность этой проблемы приводила к тому, что российское право загромождалось бесконечными законодательными актами, посвященными, например, отдельным акционерным обществам[138]; отсутствовала ясная иерархия законодательных актов, а следовательно, четко очерченная процедура их принятия. Во-вторых, правоведы в иносказательной форме ставили вопрос о юридических пределах самодержавной власти. Если действительно закон в обязательном порядке должен был быть обсужден в Государственном совете, значит, император и его министры при всем желании не могли обойти это высшее законосовещательное учреждение и должны были считаться с позицией его членов.
Это ограничение имели в виду отнюдь не только ученые-юристы, но и государственные мужи, уверенные, что в России к концу XIX в. установился строгий порядок законотворчества, который никто не мог нарушать, в том числе и император[139]. Собственно этого и добивался М.М. Сперанский в начале XIX в.[140] К концу столетия многим видным сановникам хотелось бы верить, что Россия хотя бы приближалась к этому идеалу. В повседневной практике его приходилось отстаивать, обрекая себя на бесплодную борьбу. В ноябре 1883 г. видные члены Государственного совета Э.Т. Баранов, Н.Х. Бунге, Д.М. Сольский нападали на морского министра И.А. Шестакова за то, что тот добился увеличения сметы своего ведомства, получив одобрение царя, без обсуждения этого вопроса в Департаменте экономии Государственного совета[141]. В апреле 1885 г. в Департаменте законов Э.В. Фриш вышел с представлением, в котором ставился вопрос о порядке издания Свода и Полного собрания законов. Его смысл сводился к тому, что все возникавшие вопросы Фриш собирался решать в ходе докладов у императора, с чем члены Государственного совета никак не могли согласиться. Среди них был и К.П. Победоносцев, который настаивал, чтобы все, вызывавшее сомнения у кодификаторов, первоначально вносилось в Совет[142]. В действительности таких случаев было много, когда в Государственном совете выражали недовольство своеволием отдельных министров. О некоторых из них речь пойдет ниже.
Представления о незыблемости закона в России вступали в противоречие с мифом о самодержавии, способном творить подлинные «правовые чудеса», не укладывавшиеся в голове у «заскорузлых» юристов. Царь своей волей мог нарушать прежде незыблемые правила[143]. Сам государь верил в этот миф самодержавия (впрочем, не отказываясь от идеи законности), а среди чиновничества публично оспаривать его было не принято. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич убеждал молодого императора Николая II, что он вправе подписать любой указ. А.А. Половцову оставалось только возмущаться: «Да где же тогда разница между монархическим и деспотическим азиатским правительством, разница, заключающаяся в том, что первое соблюдает, а второе когда угодно нарушает существующие в стране законы. Проповедовать такое учение государю, значит, вести его на путь императора Павла»[144].
Эта теория имела практическое применение. Император обладал правом издавать законы, касавшиеся частных случаев, которые шли вразрез с общими правилами[145]. Это могли быть уставы акционерных обществ или временные правила, фактически действовавшие десятилетиями. В любой губернии, уезде, городе и даже частной компании могли быть отменены нормы, применявшиеся по всей России. Некоторые сановники даже полагали, что сама идея общероссийского законодательства противоречила концепции самодержавия. Впрочем, следует иметь в виду, что и в этом случае император, принимая решение, не посовещавшись с Государственным советом, был поставлен в жесткие рамки. Все эти правовые акты – уставы или временные положения – принимались ведь не единолично царем, а после обсуждения в Комитете министров[146].
И все же мысль об уже торжествующем верховенстве закона в самодержавной России не выдерживала столкновения ни с жизнью, ни с теорией[147]. Как впоследствии писал правовед М.И. Ганфман, в России до 1905 г. не было деления на учреждения законодательные и административные. Одни и те же органы власти творили право и его осуществляли. В такой путанице участвовали все центральные учреждения. И это создавало благоприятную почву для произвола[148].
В таких условиях даже процесс законотворчества сложно было формализовать, а, следовательно, подчинить его закону. Никто не сомневался, что законодательная инициатива фактически концентрировалась в руках министров. Причем до царствования Александра II они (наряду с Синодом и Сенатом) имели право прямой законодательной инициативы: т. е. непосредственно входили в Государственный совет со своими проектами[149]. В 1857 г. ситуация в корне изменилась. 4 мая 1857 г. Александр II на докладной записке государственного секретаря наложил резолюцию относительно одного из дел, внесенного министром внутренних дел на рассмотрение Государственного совета: «Министру внутренних дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный совет, не испросив предварительно моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по моему приказанию представляются на рассмотрение»[150]. Иными словами, готовились законопроекты министрами, а формально вносились царем[151].
132
В рамках славянофильства сформировался политический «метаязык», устраивавший адептов самых разных взглядов – и охранителей, и сторонников институциональных реформ. Иными словами, славянофильство становилось своего рода интеллектуальной «площадкой» для «благонамеренного» диалога о будущности русской политики. В связи с этим славянофильские понятия и концепции получали широкое хождение и становились «кирпичиками» для построения различных теорий, в том числе и катковского направления [См.: Твардовская ВА. Идеология пореформенного самодержавия (М.Н. Катков и его издания). М., 1978. С. 227–228; Котов А.Э. «Царский путь» Михаила Каткова. Идеология бюрократического национализма в политической публицистике 1860-1900-х годов. М., 2016. С. 18]. Кроме того, наиболее заметные представители неославянофильства (А.А. Киреев, Л.А. Тихомиров, С.Ф. Шарапов и др.) видели в М.Н. Каткове своего прямого предшественника (Там же. С. 52).
133
В соответствии с этим определением можно было дать дефиницию самодержавию, что и сделал граф Д.Н. Блудов в беседе с Николаем I. «Различие между самодержавием и деспотизмом граф Блудов объяснял императору Николаю тем, что самодержец может по своему произволу изменять законы, но до изменения или отмены их должен им сам повиноваться» ([Валуев //..Д.| Дневник П.А. Валуева министра внутренних дел: В 2 т. М., 1961. Т. 1. С. 77).
134
Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собр. 2-е. Т. 17. № 15518. С. 291.
135
Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 325–335. Н.М. Коркунов отмечал: «Наконец, нельзя не отметить, что и граф [М.А.] Корф обыкновенным нормальным порядком издания законов считает издание по предварительному обсуждению в Государственном совете, а издание их без участия Совета представляет себе возможным лишь в особых, исключительных случаях, когда “государь император по действию самодержавной власти усмотрит надобность объявить волю свою без выслушания мнения сего учреждения”. Очевидно, и по мысли графа Корфа именные указы, состоявшиеся без участия Совета, не столько законы, сколько чрезвычайные указы, совершенно подходящие к тому, что прусская и австрийская конституции называют государевыми указами с силой закона» (Он же. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 28).
136
Государственный деятель В.Ф. Романов так вспоминал о Н.М. Коркунове: «Тогда много шума в научных кругах наделала докторская диссертация Коркунова на тему “Указ и Закон”. Выступавший в числе оппонентов, проф. Сергеевич заявил, что он прочел работу Коркунова и не мог найти ни одного возражения, прочел во второй раз и им овладели некоторые сомнения, прочел в третий раз и только тогда понял, что Коркунов совершенно не прав; такова сила его логики. Не удивительно, что для меня Коркунов был непогрешим во всех его взглядах» (Романов В.Ф. Старорежимный чиновник. Из личных воспоминаний от школы до эмиграции, 1874–1920 гг. / публ. С.В. Куликова. СПб., 2012. С. 57). См. также: Дякин В.С. Сфера компетенции указа и закона в третьеиюньской монархии // Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1976. № 8. С. 237; Источниковедение: Учеб. пособие / И.Н. Данилевский, Д.А. Добровольский, Р.Б. Казаков и др.; отв. вед. М.Ф. Румянцева. М., 2015. С. 233–234.
137
Градовский А. Д. Собр. соч. СПб., 1903. Т. 8. С. 215. Характерно, что формула Н.М. Коркунова получила выражение в решениях Комитета министров в декабре-январе 1904–1905 гг.: «По точному разуму Основных государственных законов (ст. 47 и 50) предначертания законов в Российской империи рассматриваются в Государственном совете, потом восходят на высочайшее усмотрение и не иначе поступают к предначертанному им совершению как действием самодержавной власти. Сообразно сему во всех лицах, на которые распространяется действие закона, должна господствовать уверенность, что издаваемый закон при обсуждении его привлек к себе в полной мере внимание законодателя и составляет проявление действительной и непосредственной монаршей воли. Этим объясняется значение формы, в которую выливается закон, и возможность нареканий на лиц, стоящих во главе ведомств, в тех случаях, когда высочайшее утверждение предположений законодательного свойства испрашивается всеподданнейшими докладами их вне установленного порядка, соответствующего важности принимаемых в порядке законодательном мер и обеспечивающего более тщательную разработку законодательных мероприятий.
Против уклонений от установленного порядка, отражающихся вредно и на внутреннем достоинстве законов, надлежит принять меры в таком притом направлении, которое находит себе обоснование в содержании действующих законоположений. Так, в точную согласность с приведенным выше правилом ст. 50 законов основных о внесении всех предначертаний законов в Государственный совет, статья 162 учреждений министерств требует внесения министрами и главноуправляющими представлений об отмене или изменении законов в Государственный совет с предварительным на сие высочайшим разрешением, а ст. 28 учреждения Комитета воспрещает вносить в Комитет министров представления по роду своему, принадлежащие до Государственного совета, то есть законодательные представления. Изъятием из этого общего порядка должны почитаться только случаи, когда закон издается по непосредственному изволению монаршему в виду указа за собственноручным императорского величества подписанием.» (Извлечения из журнала Комитета министров. 21, 24 декабря 1904 г., 4 января 1905 г. // ГА РФ. Ф. 564. Оп. 1. Д. 2740. Л. 25–26).
138
Законы бывают разные. Это в том числе и закон о государственном бюджете. В Российской империи распределение казенных средств не было в достаточной мере упорядоченным, что предоставляло свободу бюрократии. 29 января 1884 г. А.А. Половцов писал императору: «Переходя к расходам, сказывается, что в одном ведомстве сделана полумиллионная передержка без всякого объяснения тому причин и без испрошения на то разрешения, в другом делается (хотя и незначительная) приплата за такую работу, для которой существуют особые чиновники, в третьем цифры, служащие основанием представления, оказываются неверными, в четвертом не представлено сведений о повреждении, которое предполагается исправить. В пятом умножающиеся расходы на чиновников по мере того, как дело, этим чиновникам порученное, переходит в другие руки, в шестом испрашивается расход на учреждение в то время, когда учреждение это закрывается» (Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 78).
139
По мнению американского исследователя Б. Линкольна, концепт законности был «краеугольным камнем» мировосприятия высшей бюрократии эпохи Великих реформ (Lincoln B.W. On the vanguard of reforms: Russian “enlightened bureaucrats”, 1825–1861. DeKalb, 1982; См. также: KippJ.W. M.Kh. Reutern on the Russian state and economy: A liberal bureaucrat during the Crimean era, 1854–1860 // Journal of modern history. Chicago, 1975. Vol. 47. № 3. P. 437–459; Yaney G. Bureaucracy and Freedom: N.M. Korkunov’s Theory of the State // The American Historical Review. Vol. 71. № 2 (Jan., 1966). P. 468–486).
140
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 5–6.
141
Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 161.
142
Там же. С. 337.
143
В этой связи В.М. Пуришкевич говорил: «Ни о какой конституции у нас речи быть не может. Наша конституция – это крестное целование. Государь император целует крест в знак того, что он дает ответ за свои действия только перед Господом Богом и своей совестью, народ целует крест царю на верную службу – вот наша конституция» (Правые партии: Документы и материалы / сост., автор предисл., введ. и коммент. Ю.И. Кирьянова, отв. ред. В.В. Шелохаев. М., 1998. Т. 2. С. 316; См. также: Иванов А.А. Владимир Пуришкевич – опыт биографии правого политика (1870–1920). М.; СПб., 2011. С. 112).
144
Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. СПб., 2014. С. 192.
145
Речь идет о т. н. праве диспенсации.
146
Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 338.
147
Тем не менее в учебниках по государственному праву традиционно проводилась мысль о законности как фундаментальном начале российской правовой жизни. Как писал Н.М. Коркунов, «начало законности в нашем государственном быту не явилось результатом какого-нибудь одного законодательного постановления, а сложилось как плод постепенного развития государственной жизни. Самоограничение власти правом составляет необходимое условие каждого сколько-нибудь развитого государственного быта. Прежде всего само могущество государственной власти может окрепнуть и утвердиться только под условием подчинения власти началам права, так как только тогда в гражданах может развиться чувств законности, делающее для них повиновение власти долгом. Деспотическая власть, при всей суровости внешнего проявления, никогда не может быть достаточно сильной и твердой, именно потому что она опирается только на физическую силу, а не на сознание нравственного долга ей повиноваться. Сознание долга действует всегда и постоянно, а физическое принуждение не может быть непрерывным» (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. С. 216). Иными словами, Коркунов подразумевает, что любое стабильное существование социально-политической системы строится на законности даже вне зависимости от характера политического режима. Согласно этой точки зрения, и абсолютная монархия, стремящаяся быть нормой, а не правовой аномалией, ограничивает самая себя, устанавливая правовые рамки собственной деятельности.
148
Ганфман М. Законодательство // Ежегодник газеты «Речь» на 1912 г. СПб., 1912. С. 50.
149
Корф СА. Инициатива закона в русском праве // Право. 1902. № 12. 17 марта. Стб. 588.
150
Там же. Стб. 589.
151
Кроме того, право законодательной инициативы было предоставлено Правительствующему Сенату (Каминка А.И. Законодательный почин Правительствующего Сената // Право. 1902. № 15. 7 апреля. Стб. 767–768).