Страница 11 из 13
Что стоит за этим поворотом мысли: представление, укоренившееся в обществе, или своего рода бюрократический трюк, позволявший с легкостью отвергнуть неугодный проект преобразований? Вероятно, и то, и другое. В этом сказывалась как университетская выучка высокопоставленных чиновников, так и желание сохранить status quo и совсем ничего не менять. Требуя системных преобразований, сановник ставил под сомнение перспективы конкретного законопроекта[183]. В частности, этой тактики придерживался член Государственного совета М.С. Каханов при осуждении инициативы МВД об учреждении должности земского начальника. 16 января 1889 г. он указывал коллегам по высшему законосовещательному учреждению империи «на необходимость общего переустройства местного управления, утверждая, что это не представляет тех чрезвычайных затруднений, как выставляет граф Толстой, и в доказательство возможности этого ссылался на памятники законодательства, неоднократно издававшиеся Екатериной II, Александром I, Николаем Павловичем и в Бозе почившем государем»[184]. Это была линия всего Министерства юстиции во главе с Н.А. Манасеиным: нельзя учредить земских начальников, не реформировав всю систему местного самоуправления и управления, а также полицию[185]. В целом схожей линии поведения придерживался председатель Департамента законов Д.М. Сольский. На заседании Государственного совета он «прочитал первоначальный текст проекта графа Толстого в том виде, в каком проект был прислан первоначально на заключение его, Сольского. Тогда граф Толстой стоял на той точке зрения, на которой стоит ныне большинство. Он доказывал необходимость близкой к населению власти по всем вопросам управления. Впоследствии, когда со стороны министра юстиции возбужден был спор относительно компетенции мировых судей, то граф Толстой отступил от своего первоначального взгляда, но он, Сольский, остается верен этому взгляду, почитая необходимым для развития народного благоденствия и упрочения порядка дать ему более близкую власть, чем та, которую теперь надо искать не ближе, как в уездном городе»[186]. Иными словами, сам Д.А. Толстой будто бы выхолостил собственный законопроект, отказался от его концептуальных оснований, которые, оказалось, для Сольского дороже, чем для МВД. Сольский критиковал (а, следовательно, предлагал отклонить) министерский проект, составители которого якобы отступили от собственных принципов. Подразумевалось, что системность подходов – необходимое условие успешности политики как в России, так и в странах Западной Европы. Министр юстиции Н.А. Манасеин приводил пример Пруссии, где реформа местного самоуправления была комплексной и в итоге не вызвала затруднений. Нечто подобное следовало провести и в России[187].
Ответ на эту критику прост, хотя и уязвим: в сложившихся обстоятельствах следовало срочно укреплять власть на местах, времени для подготовки программы реформ местного самоуправления не было. Так и объяснял свою позицию Д.А. Толстой, попутно соглашаясь с коллегами, что все же было бы неплохо подойти к проблеме комплексно[188]. Но все же министр внутренних дел акцентировал внимание на другом. Реформы должны быть своевременными и соответствовать конкретным сложившимся обстоятельствам, а для этого их нужно хорошо знать[189]. Это было больное место многих высокопоставленных служащих (в том числе и некоторых критиков толстовских инициатив), которые порой сомневались в том, что они сами более или менее адекватно представляли себе российские реалии. Впрочем, в этом могли упрекнуть и самого Толстого. В декабре 1888 г., в разгар обсуждения законопроекта о земских начальниках, К.П. Победоносцев послал ему брошюры Р. Мориера о местном самоуправлении в Англии и Германии. Очевидно, этот текст показался интересным обер-прокурору Св. Синода. Важнейшие мысли автора он особо выделил. Главная из них: британское самоуправление потому успешно, что основывается на бытовом укладе английской жизни. Оно практично, а не умозрительно. Оно формировалось не законодателем, а практикой. Порядок его работы определялся не канцеляристами английского Министерства внутренних дел, а местными инициативными силами[190].
Это еще одно требование к «подлинным реформам»: они должны опираться на экспертное знание. Главное обвинение, обычно адресуемое реформаторам рубежа XIX–XX столетий, – они не знают страну. В 1882 г. министр государственных имуществ М.Н. Островский не стеснялся говорить о себе и своих коллегах: «Мы, министры, с высоты своего министерского кресла, делаем всевозможные распоряжения, не зная совершенно провинциальной жизни»[191]. Спустя четверть столетия об этом же писал начальник Земского отдела МВД В.И. Гурко. Он критиковал «бюрократическое разрешение вопроса, т. е. чувство, что, в сущности, не уполномочен никем вопрос решать, боязливость, происходящую от незнания, чувство оторванности от жизни»[192].
Об этом любил писать Победоносцев, рассуждая об умозрительных основаниях едва ли не большинства Великих реформ. По его оценке, государственные деятели царствования Александра II знали многие теории, но плохо представляли себе практику. В итоге большинство задуманных ими нововведений оказывалось в противоречии с окружавшей их действительности: это касалось и столь нелюбимого обер-прокурором суда присяжных («учреждение, сшито совсем не по нашей мерке»)[193]. Крестьянское самоуправление, действовавшее после 1861 г., по мнению Победоносцева, только лишь сеяло хаос[194]. Победоносцев не щадил коллег по правительству. Среди них оказался и государственный секретарь А.А. Половцов. Обер-прокурор писал Николаю II о проектах сановника реформировать деревню[195]: «В основном взгляде Половцова на этот предмет нельзя с ним согласиться. Он смотрит на народ с отвлеченной точки зрения, или с точки зрения английского или бельгийского капиталиста. Видно, он не знает деревни в близком с нею общении»[196]. Половцов ответил Победоносцеву тем же: сам обер-прокурор не знал то, о чем говорил. В частности, бывший государственный секретарь писал великому князю Владимиру Александровичу: «Это меня ничуть не удивляет. Он даже не потрудился внимательно прочитать мою записку, потому что я ни слова не говорю ни о лесах, ни о выгонах, а исключительно о пахоте. Главное дело было: меня по этому поводу демонизировать. Сказать, что я не понимаю русской жизни и т. п. и, следовательно, говорю вздор. Жаль мне, что в его годы бедный попович не приобрел больше основательных экономических сведений. Жалею об одном, что нет более на свете Бунге. Мы бы усердно похохотали над фразерной болтовней подобного выразителя темных, смутных, сентиментальных, но лишенных практического смысла взглядов. Его теория проста: попу в вицмундире приказать строить церкви, школы, брать деньги на это из казначейства каждое первое число. Что там будет впоследствии, какая на Россию стряхнется пугачевщина, это не наше дело. То будет вина провидения»[197].
Любую инициативу, исходившую из бюрократической канцелярии, можно было с легкостью обвинить в одном из типичных чиновничьих пороков: либо в несистемности, либо в отвлеченности, умозрительности[198]. Это был серьезный аргумент при обсуждении любого законопроекта в высших правительственных учреждениях Российской империи. В поразительно узком коридоре возможностей реформы можно было проводить лишь «украдкой», в надежде, что их не заметят, не оценят как действительно полномасштабные преобразования[199]. Конспиративный характер российской политики в том числе обусловил популярность неославянофильских правовых конструкций, которые позволяли рассчитывать на реформы при сохранении прежней мифологии власти. Это объясняло то внимание, которое традиционно придавалось реформе Государственного совета в 18601900-е гг. Как писал публицист и весьма влиятельный общественный деятель К.Ф. Головин князю П.Д. Святополк-Мирскому 8 ноября 1904 г.: «Скромное преобразование может быть проведено без всяких потрясений и не подаст повода ни к каким манифестациям. По моему крайнему разумению, наиболее благотворные и прочные реформы, которые являются на свет без шума и на крестины которых не сзывается толпа»[200].
183
17 июля 1893 г. А.Н. Куломзин писал сыну о склонности российской бюрократии к системности и универсализму: «У нашего чиновничества всегда преобладала фальшивая тенденция распространять на всех диких инородцев благодеяния судебных учреждений и общих норм управления. А между тем, этим диким племенам нужны другие формы» (Письмо А.Н. Куломзина А.А. Куломзину 17.05.1893 // ОПИ ГИМ. Ф. 42. Оп. 1. Д. 3. Л. 35).
184
Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 92 об. На заседании соединенных Департаментов Государственного совета М.С. Каханов объяснял, «что собранные правительством материалы и в особенности сена
торские ревизии дают полную возможность теперь же определить общий план переустройства. Говорят, что это трудно и сложно, но это еще не причина, чтобы отказаться от разрешения задачи. Главные недостатки теперешнего порядка суть следующие: а) теперешние органы не удовлетворяют возложенным на них обязанностям, б) компетенция некоторых властей неопределенна и дает повод к пререканиям, в) уездные власти часто недовольно полномочны для успешной деятельности, г) влияние правительства недостаточно в отношении иных властей, личный состав служащих неудовлетворителен. Все эти недостатки состоят во взаимной связи. Нельзя выхватить один и оставить другие в неприкосновенности. Министр внутренних дел утверждает, что в уездном управлении – хаос, но предлагаемая им мера – создание еще одной власти без сообразования с остальными, – не уменьшит, а увеличит этот хаос. Крестьянское управление предлагаемыми мерами не улучшится, потому что земские начальники будут лишь отменять распоряжения крестьянских властей, но не обеспечат на будущее время улучшения свойства этих распоряжений. Полиция остается в том же и, быть может, несколько пониженном виде, мировые судьи передают часть своих дел административным чиновникам, но все это не достигает целей исправления местного управления в вышеуказанных его недостатках» (Там же. Ч. 3. Л. 113–114). См. также: Материалы к закону от 12 июля 1889 г. о земских начальниках. Записка М.С. Каханова о земских начальниках. 08.04.1887 // ОР РГБ. Ф. 290. К. 63. Д. 1. Л. 2, 4.
Князь В.П. Мещерский назвал отзыв М.С. Каханова «смешным»: «Прямо нападая на сущность проекта с либеральной точки зрения петербургского бюрократа, полагает, что вопрос этот не может быть рассмотрен отдельно от совокупного рассмотрения всех Положений, до внутреннего управления касающихся» (Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894. С. 464).
185
Материалы к закону от 12 июля 1889 г. о земских начальниках. Записка министра внутренних дел от 28 ноября 1887 г. об отзыве министра юстиции на законопроект о земских начальниках // ОР РГБ. Ф. 290. К. 62. Д. 3. Л. 3, 5. В Министерстве внутренних дел так отвечали на это возражение: «Главная ошибка рассматриваемой записки заключается, по моему мнению, в неправильном взгляде на саму задачу реформы местного управления. Вместо общего переустройства всей системы нынешних учреждений, согласно особому, выработанному на этот предмет плану, – задачи неразрешимой и не оправдываемой какой-либо необходимостью – следует поставить другую, менее трудную и более исполнимую задачу, которая состоит в приведении в порядок существующих отраслей местного управления, находящихся в состоянии расстройства, в таких преобразованиях в этих отраслях управления, которые исправили бы местные учреждения сообразно указаниям практического опыта жизни, привели бы их в согласие с основными началами нашего государственного и общественного устройства» (Записка министра внутренних дел. Ответ Старицкому. 28.11.1887 // Там же. Л. 134).
186
Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 93.
187
Там же. Ч. 3. Л. 120. Аналогичным образом Б.П. Мансуров критиковал законопроект о найме на сельские работы. Выступая на заседании соединенных департаментов Государственного совета 21 апреля 1886 г., он ссылался на предыдущие решения Государственного совета и в том числе говорил об отсутствии необходимых органов самоуправления для проведения этого мероприятия в жизнь. Д.А. Толстой парировал: «Следуя мысли Б.П. Мансурова, пришлось бы остановить издание и других постановлений впредь до осуществления предположений о местном управлении, которые находятся еще в зачаточном состоянии». Характерно, что в поддержку Мансурова выступил К.П. Победоносцев. По словам заведующего Кабинетом Его Императорского Величества Н.С. Петрова, Победоносцев «говорил о неудобстве быстрого составления законопроектов вообще, о том, что нужно не одно положение о найме рабочих, что есть масса “вопиющих” о поджогах, о неправосудии и т. п. (“житья и покоя нет на месте”), резко отнесся к мировому суду, говоря, что он “монстр, чудовище, которому подобия нет ни в Европе, ни в Америке”, что за спиной суда стоит “язва, тля – адвокат”, в руки которого и попадает рабочий с изданием Положения. Он заключил предположением отложить рассмотрение проекта до осени» (Письмо Н.С. Петрова И.И. Воронцову-Дашкову // ОР РГБ. Ф. 58. Р. I. К. 64. Д. 23. Л. 4–5). Эта точка зрения не пользовалась поддержкой большинства присутствующих. (Там же. Л. 5). В итоге законопроект получил высочайшее одобрение (Обзор деятельности Государственного совета в царствование государя императора Александра III. 1881–1894. СПб., 1895. С. 84–85).
188
Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 3. Л. 114.
189
В частности, Д.А. Толстой заявлял: «Для сельского населения существующий ныне порядок заведования крестьянскими делами, основанный на строгом разграничении компетенции различных установлений и выражающийся, в действительности, полным отсутствием авторитетной власти на местах, оказывается источником постоянных недоумений и практических затруднений. Темному сельскому люду совершенно недоступно понятие о разделении властей. Всякое правонарушение, происходит ли оно от злоупотреблений органов сельского управления, или от притеснений частных лиц, крестьянин одинаково считает обидой и ищет начальства, которое могло бы защитить его или, по крайней мере, указать, что ему следует делать. В настоящее время он такого начальства не находит в непосредственном своем соседстве и с прошением своим должен обращаться или в уездный город, нередко весьма отдаленный, или к мировому судье, камера коего не всегда находится близко» (Материалы по разработке проекта положения о земских начальниках. Соображения министра внутренних дел // РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Д. 17. Л. 330 об.).
190
Письмо К.П. Победоносцева Д.А. Толстому 20.12.1888 // РГАЛИ. Ф. 1335. Оп. 1. Д. 158. Л. IV–VI.
191
Валуев П.А. Дневник, 1877–1884. Пг., 1919. С. 206.
192
Записки В.И. Гурко // РГВИА. Ф. 232. Оп. 1. Д. 217. Л. 120. В связи с этим же В.И. Гурко писал об «отсутствии личных сведений у кого-либо из членов [Государственного совета] о бытовых условиях отдельных сторон [жизни], что тормозило все законодательство по вопросам управления и быта страны» (Там же. Л. 120 об.).
193
Письма К.П. Победоносцева к Александру III. Т. 2. С. 174.
194
Там же. С. 205–206.
195
По мнению А.А. Половцова, институт частной собственности должен был стать краеугольным камнем всей организации российской экономики и общества. Прежде всего это предполагало ревизию правительственной политики в области крестьянского вопроса, проводившейся в годы царствования Александра III. Половцов подвергал жесточайшей критике курс министра внутренних дел И.Н. Дурново, нацеленный на упрочение положения надельной собственности на селе. Бывший государственный секретарь не считал оправданной консервацию архаичных социальных отношений в деревне. Размышления А.А. Половцова во многом предвосхищали концепцию столыпинских преобразований. Он предлагал позволить крестьянам отчуждать свои наделы в частную собственность, что с очевидностью шло вразрез с правительственными решениями 1890-х гг. По мнению Половцова, эта мера привела бы к большей социальной дифференциации среди сельского населения, а вместе с тем и к большей конкурентоспособности российского земледелия. Государство же, отказавшись от политики социальной опеки, высвободило бы творческую энергию человека (прежде всего крестьянина) и тем самым способствовала бы ранее сдерживавшемуся экономическому росту (Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. СПб., 2014. С. 67–71). Схожей позиции придерживался и граф И.И. Воронцов-Дашков (Лукоянов И.В. Конец царствования Александра III: была ли альтернатива контрреформам? // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX–XX вв. СПб., 1999. С. 248–251).
196
Письмо К.П. Победоносцеву Николаю II (1895) // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 623. Л. 1.
197
Письмо А.А. Половцова великому князю Владимиру Александровичу // ГА РФ. Ф. 652. Оп. 1. Д. 649. Л. 9-10. Ровно так же и С.Ю. Витте обвиняли в «оторванности от жизни». А.В. Кривошеин писал М. Казем-Бек в 1902 г.: «Твои мнения об общем положении дел преувеличены. В России власть так сильна, что бояться ее умаления еще рано. Все эти бунтующие элементы – это маленькая пленка на огромной поверхности России, болезнь нароста, а не организма; смазать как следует и болезнь пройдет. Но все-таки лечить надо, иначе болезнь будет запущена, да она и запущена уже порядком. Управление И.Н. Дурново, Горемыкина, Сипягина сделало свое дело. Я лично верю в огромный ум Плеве, в его способность поставить верный диагноз и затем его решимость, определив болезнь, дать тот способ лечения, какой будет в его силах. Но он одинок, кругом государя целая партия лиц, преследующих свои цели; непрерывно идет глухая и упорная борьба; последствия ее – нерешительность, колебания, полное отсутствие плана и единства действий. Затем я считаю весьма вредным оставление на месте Витте. Эти два человека не могут действовать вместе, и нравственность Витте не возбуждает во мне доверия; он предаст что угодно и кого угодно для личных целей. Он России не знает и в своей деятельности руководствуется теориями, а не жизнью» (Обзор результатов перлюстрации писем по важнейшим событиям и явлениям в государственной и общественной жизни России в 1902 г. // ГА РФ. Ф. 102. Оп. 308. Д. 41. Л. 33 об. – 34).
198
Характерно, как и в каких выражениях К.П. Победоносцев критикует деятельность М.Т. Лорис-Меликова в письме к Александру III: «Граф Лорис-Меликов, человек умный, но легкомысленный и не знавший России, подчинившись влиянию болтунов и журналистов, вздумал собирать отовсюду пеструю толпу так называемых земских людей, дабы привлечь их к участию в важнейших государственных вопросах, которые сам он понимал очень смутно [курсив мой. – К.С.]» (Письма К.П. Победоносцева к Александру III. Т. 1. С. 365).
199
См.: Христофоров И.А. Судьба реформы. Русское крестьянство в правительственной политике до и после отмены крепостного права (1830-1890-е гг.). М., 2011. С. 348–349.
200
Письмо К.Ф. Головина П.Д. Святополк-Мирскому 8.11.1904 г. // ГА РФ. Ф. 1729. Оп. 1. Д. 609. Л. 2. Надежду на скромные преобразования до поры до времени разделяли и видные представители общественности. О вредоносности бюрократических порядков рассуждали и чиновники, и деятели местного самоуправления, безудержно ругавшие высокопоставленных служащих. Примечательно другое: альтернативой существующему строю многим виделась не конституция, а привлечение общественности к законотворческому процессу, который бы разворачивался в привычных рамках законосовещательных учреждений. Отсутствие подвижек в этом направлении, казалось, было чревато драматичными последствиями. В мае 1884 г. Б.Н. Чичерин писал знакомому: «Что-то будет? На кого и на что надеяться? Кроме бесчисленного множества вопросительных знаков, не представляется ничего. Что с одними бюрократическими силами не справиться со своей задачей – это для меня совершенно ясно, а чего доброго, последствием нового поворота будет война, банкротство и затем дарование конституции совершенно неприготовленному к тому обществу» (Выписка из писем Б.Н. Чичерина А.В. Станкевичу, май 1884 г. // ГА РФ. Ф. 564. Оп. 1. Д. 304. Л. 12).