Страница 4 из 8
1.4. Модели экспертного участия и категории «агентов знаний»
Несколько иной подход к анализу взаимодействия экспертного сообщества и власти мы находим в работах профессора Шейлы Джасанофф, автора классических исследований о роли экспертного знания в процессе принятия политико-управленческих решений[27].
Отметим, что она имеет большой опыт работы в различных правительственных экспертных комиссий Великобритании.
Шейла Джасанофф подчеркивает, что сегодня уже невозможно рассматривать науку как некий институт, существующий отдельно от других общественных институтов: «Главная задача в исследованиях науки и технологий заключается в том, чтобы раскрыть текучесть границ между социальным, материальным и природным мирами, показывая, что многое из того, что мы знаем из данных науки или использования технологий создано и дано нам строго через социально приемлемые системы риторики и практики. Наука, в частности, возникает из этого анализа не как независимый, саморегулируемый производитель истины о природном мире, а как динамический социальный институт, полностью включенный в другие механизмы создания социального и эпистемологического порядка в современных обществах»[28].
Шейла Джасанофф, в отличие от Кристины Босуэлл, рассматривает только инструментальную функцию использования экспертного знания, но обращает наше внимание на устаревшую, по ее мнению, традиционную модель взаимодействия экспертов и власти, которую она называет линейно-автономной моделью. В рамках такой модели подразумевается, что научные факты устанавливаются отдельно от задач политики (имеется в виду, конечно, политика-policy) и перед привлечением этих фактов для решений проблем политики-policy. В итоге подразумевается, что политико-управленческие решения созревают по мере перехода от научно установленных фактов к ценностям. Ученым дается право обосновывать качество и цельность их открытий и результатов по своим собственным правилам до того, как суждение политиков вступает в игру. Отступление от этого идеала угрожает превратить науку в инструмент политики. В случае потери автономии наука, как считается в рамках такой модели, не сможет обеспечить объективную информацию о функционировании природы или общества[29].
Еще одна и, возможно, более важная причина сущностного ограничения применимости линейно-автономной модели – это ее принципиально абстрактный характер, который не учитывает существования так называемых пограничных структур (boundary structure), которые возникают на границах соединяющих систему научного знания и систему власти – в данном случае систему администрирования, управления различными политиками (policy) в данной местности, стране или регионе. Понятие (и даже теория) таких пограничных структур была предложена для границы наука-власть в 1999–2000 гг. Давидом Гастоном[30], и развита затем в работах ряда авторов[31] (подробнее о пограничных структурах см. раздел 3.6. нашей книги[32]). Отметим здесь, что в том же 1999 г., то есть одновременно со статьей Дэвида Гастона, в которой предлагалась концепция пограничных структур, появилась и наша статья, в которой обосновывалась важная роль институтов-медиаторов в развитии демократического политического режима в посткоммунистических странах, при этом, кроме процессов взаимодействия между властью и наукой были проанализированы и их отношения со структурами гражданского общества[33]. Такие пограничные структуры или, в нашей терминологии, структуры-медиаторы, владеют языками каждой из взаимодействующих сторон и способны эффективно подготовить проект решения с учетом первоначальных рекомендаций экспертов, их реплик на замечания и предложения представителей власти.
Кроме того, важно учитывать, что в современных органах власти, в администрациях различного уровня сегодня работают достаточно образованные люди, и некоторые из них имеют опыт серьезной научной деятельности. Соответственно, они и сами могут оценить качество предлагаемых экспертами рекомендаций, а также, сами при необходимости, провести исследование. Чего им действительно, как правило, не хватает, так это времени, основное количество которого уходит на повседневную, рутинную работу. В то же время, если учитывать представления Пола Сабатье и его соавторов о роли Коалиций общественных интересов в подготовке и реализации инноваций в области публичного администрирования[34], становится еще яснее ограниченность линейно-автономной модели взаимодействия науки и власти.
Вместо последней Шейла Джасанофф предлагает новую модель, которую она назвала моделью virtuous reason (возможный перевод – «модель добродетельных оснований»). В рамках этой модели наука не отделяется полностью от политических обсуждений, скорее рассматривается ситуация, как интеграция науки и политики поможет оптимальному достижению желаемой публичной цели. Задача не в том, чтобы лучше инструментализировать науку, но как согласовать ее практики с широким набором социальных ценностей, особенно с учетом угрозы неизвестности и невежественности. При этом, отмечает Шейла Джасанофф, любые реформаторские усилия должны подразумевать признание того факта, что процесс оценки справедливости применения научных рекомендаций для улучшения той или иной политики (policy) жизненно связан с институциональной историей и культурой, что делает любые панацеи как неосуществимыми, так и нежелательными[35].
Важным аспектом анализа взаимодействия носителей экспертного знания с политическими руководителями, принимающими политико-управленческие решения, является специфика конкретных функциональных позиций, которые могут занимать эти носители в реальном процессе подготовки и принятия таких решений. Еще один известный исследователь процессов влияния экспертного знания на политико-управленческие решения, уделявшая ранее основное внимание таким организационным формам этого влияния, как фабрики мысли[36], профессор Диана Стоун выделяет следующие три основные категории «агентов знания» – участников процесса влияния научного сообщества на принятие политических решений.
1. «In-house» researchers – занимающиеся научными исследованиями сотрудники органов государственной власти или международных организаций. Например, сотрудники органов статистики; главный медицинский чиновник; парламентские исследователи. Они могут также находиться вне центра исполнительной власти, работать в автономных структурах, например таких, как Австралийское научное содружество (Australia’s Commonwealth Scientific) или Исследовательская организация промышленности (Industrial Research Organisation, CSIRO). Различные международные организации, как, например, Международный валютный фонд, Институт Всемирного банка, также имеют в своем штате экономистов. При этом из их нахождения внутри подобных структур вовсе не следует, что они имеют серьезное влияние на принятие политико-управленческих решений. Подобно другим секторам публичной власти эти исследователи связаны бюджетными ограничениями, бюрократической политикой и преференциями политических лидеров к той или иной политике-policy.
2. Политические советники, назначенные политическими лидерами, скорее всего должны будут соответствовать политическим и идеологическим предпочтениям своих патронов. Иногда до своего назначения в правительство такие советники имеют опыт научной или университетской карьеры. Если советники пользуются доверием политических лидеров и достаточно близки с ними, они могут иметь значительное влияние на направления конкретных политик-policy.
27
Jasanoff Sh. The Fifth Branch: science Advisers as policymakers. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990; idem. States of Knowledge: The Coproduction of Science and Social Order. London, UK: Routledge, 2004; idem. Designs of Nature, 2005.
28
Idem. Science at the bar: law, science, and technology in America. Cambridge, Massachusetts, and London, England, 1997. P. XV.
29
Jasanoff Sh. Quality control and peer review in advisory science // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / еd. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 19–35.
30
Guston D.H. Stabilizing the boundary between U.S. politics and science: The role of the Office of Technology Transfer as a boundary organization. Social Studies of Science. 1999. Vol. 29. № 1. Р. 87–112; Guston D.H. Boundary Organizations in Environmental Policy and Science: An Introduction // Science, Technology, & Human Values Vol. 26. № 4. Special Issue: Boundary Organizations in Environmental Policy and Science. Autumn, 2001. P. 399–408.
31
Hellström T., Jacob M. Boundary organizations in science: From discourse to construction. Science and Public Policy. 2003. Vol. 30. № 4. Р. 235–238; Medvetz Т. Murky Power: «Think Tanks» as Boundary Organizations // Rethinking Power in Organizations, Institutions, and Markets Research in the Sociology of Organizations. 2012. Vol. 34. Р. 113–133; Parker J., Crona В. On being all things to all people: Boundary organizations and the contemporary research university // Social Studies of Science April 2012. Vol. 42. № 2. 262289; Hoppe R., Wesselink A., Cairns R. Lost in the problem: the role of boundary organisations in the governance of climate change // Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change, July/August 2013. Vol. 4. № 4. P. 283–300.
32
Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М., 2015.
33
Он же. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России // Полис. 1999. № 6. С. 34–48.
34
Сабатье П., Дженкинкс-Смит Х. Концепция лобби-коалиций: оценка // Публичная политика: от теории к практике / сост. и научн. ред. Н.Ю. Данилова, О.Ю. Гурова, Н.Г. Жидкова. СПб., 2008. С. 94–154.
35
Jasanoff 2011. P. 21.
36
Stone D. Capturing the Political Imagination, Think Tanks and the Policy Process, London: Frank Cass, 1996; Stone D., Denham А., Garnett М. (eds.). Think Tanks Across Nations. A Comparative Approach, Manchester: Manchester University Press, 1998; Stone D., Denham А. (eds.). Think Tank Traditions: Policy Analysis Across Nations; Policy Research and the Politics of Ideas, Manchester: Manchester University Press, 2004; Stone D., Maxwell S. (eds). Global Knowledge Networks and International Development. London: Routledge, 2005.