Экспертные сообщества и власть

Мои заключительные слова благодарности – моим коллегам – политологам и социологам, О.В. Гаман-Голутвиной, О.Ю. Малиновой, Л.И. Никовской, О.В. Поповой, В.Л. Римскому, А.Н. Рынкову, Л.В. Сморгунову, В.Н. Якимцу, всем моим коллегам по департаменту прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, в творческих обсуждениях с которыми рождались многие идеи и замыслы этой книги.

Остается выразить надежду, что эта книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и практикам, желающим разобраться, почему так сложно идет развитие конструктивного влияния экспертного сообщества на принятие властных решений в современной России и что можно было бы сделать для содействия этому процессу.

Часть I

Экспертные сообщества и власть: зарубежные и российские дискуссии

Глава 1

Эксперты и власть: зарубежные дискуссии

1.1. Может ли политика быть «обучаемой»?

Проблема вклада научного знания в процесс подготовки политико-управленческих решений (а именно такой перевод мы будем использовать далее для термина «policy decision») привлекала внимание исследователей по крайней мере с середины XX века. И уже в это время возникла тема политической субъектности экспертного сообщества как участника политики-policy[7]. В 1974 г. вышла в свет книга Хьюга Хекло (Hugh Heclo), который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализации конкретных политик происходят не только и не столько в процессе разрешения конфликтов между различными группами, сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе он сформулировал это так: «Традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать… Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества»[8]. Работа Х. Хекло дала начало целой серии исследований и возникновению концепций становления новых политических практик, получивших общее название концепции «обучаемых политик» (policy learning)[9], которые были рассмотрены нами ранее[10]. Сравнительный анализ различных вариантов этой концепции представлен в работе Claire A. Dunlop and Claudio M. Radaelli[11].

Наибольшую известность завоевал еще один вариант концепции обучения, предложенный Полом Сабатье и Хэнксом Дженкинс-Смитом, КОИ – концепция Коалиций общественных интересов (Advocacy coalition framework). В основе этой концепции лежит тезис, что любые изменения или реформы – это результат совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и (или) представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов» (advocacy group), например активистов «зеленого» движения или одиноких матерей и т. д. Наряду с ними в эти группы входят и представители экспертного сообщества (носители знаний), а также, как правило, журналисты. Именно эти, иногда очень стабильные, а иногда распадающиеся, группы и являются торами, которые продвигают те или иные реформы или инновации[12].

Важная роль научных сообществ, точнее, объединений ученых и интеллектуалов с их общим пониманием желаемых изменений определенных политик-policy, подчеркивается также в концепции эпистемологических сообществ, предложенной Питером Хаасом[13] и получившей развитие в работах других исследователей[14]. На наш взгляд, именно с участием членов таких сообществ и возникают – в условиях реальной публичной политики – коалиции общественных интересов Пола Сабатье, которые включают в себя как представителей власти, так и СМИ и гражданских организаций, – которые лучше ориентируются в процессах политики-policy. В свою очередь, и эти участники коалиций общественных интересов, постоянно общаясь с членами эпистемологических сообществ в рамках этих коалиций, постепенно приобщаются к научному этосу.

Значение экспертного (и научного) знания в процессе подготовки различных политических решений сегодня фактически никем не оспаривается. Вместе с тем ведущие политики еще относительно недавно практически публично отказывали экспертам в возможности активного влияния на процесс принятия политических решений.

Так, например, Мишель Роджерс начинает свою статью, посвященную опыту использования Европейской комиссии советов от научного сообщества, словами Уинстона Черчилля: «Специалисты должны быть в распоряжении, а не распоряжаться»[15]. Собственно говоря, это естественное желание любых политиков – иметь под своим началом хорошего специалиста по конкретным областям знания, у которого всегда можно получить профессиональную консультацию, но который не будет вмешиваться в собственно политический процесс принятия решений. Сегодня, однако, ситуация существенно иная, нежели во времена правления сэра Уинстона Черчилля.

Прежде всего выделим три основные формы организации деятельности экспертов. Во-первых, эксперты могут взаимодействовать с представителями власти (или любым другим заказчиком) на индивидуальном уровне, в рамках индивидуального контракта или заказа. Во-вторых, эксперты могут сотрудничать с властными структурами в рамках экспертных или консультативных советов, состав которых, как правило, формируется этими структурами. В-третьих, эксперты могут быть сотрудниками независимых «фабрик мысли», которые, в свою очередь, взаимодействуют с органами власти. Последний вариант обеспечивает им максимальную организационную самостоятельность, т. е. независимость от власти, однако при этом возникает зависимость конкретных экспертов уже от руководства самой «фабрики мысли». Развитие и деятельность таких «фабрик мысли» в различных странах мира ранее уже была предметом нашего анализа[16], в этой же книге основное внимание мы сосредоточим на двух первых организационных формах деятельности экспертов.

1.2. Эксперты: возможна ли полная объективность?

Деятельность отдельных экспертов – как менее публичная по сравнению с их участием в различного вида экспертных и консультативных советах, – не привлекает в последние годы особого внимания зарубежных исследователей, в фокусе их внимания находится в основном деятельность коллективных экспертных структур. Тем не менее проблемы повышения качества экспертного знания, а также способы избежать субъективности конкретных экспертов, остаются предметом постоянного обсуждения. При этом подразумевается даже не столько стремление обосновать заданный заказчиком результат (хотя вероятность такого варианта, как мы увидим далее, исследователями экспертного сообщества учитывается), сколько нерефлексируемые самими экспертами внутренние установки и приоритеты. Так, Даниэль Саревитц указывает, что любой ученый является в то же время и членом общества, в котором он живет, поэтому, по мнению исследователя, он не может гарантировать свою беспристрастность в отношении проблем, которые он изучает. Например, вопрос о строительстве атомных станций в определенном регионе страны может касаться его лично, особенно если он сам живет в этом регионе. Чем ближе изучаемая тематика к социальной и политической жизни общества, тем сложнее эксперту контролировать свою собственную научную беспристрастность. Выходом в этой ситуации, считает Даниэль Саревитц, могут и должны стать различные формы внутренней оценки качества научных работ, классическим примером которых могут служить обсуждения их результатов на научных семинарах и конференциях, а также практика рецензирования поступающих в научные журналы текстов научных статей[17].

7

Polanyi M. 1958. Personal Knowledge. London: Routledge and Kegan Paul; Polanyi, Michael. 1962. The Republic of Science, Its Political and Economic Theory // Minerva. № 1. Р. 54–73; Fleck L. Genesis and Development of a Scientific Fact. Chicago, 1979 (translated from the 1935 edition printed in German); Holzner B., Marx John H. Knowledge Application: The Knowledge System in Society. Boston, 1979.

8

Heclo H. Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintenance. New Haven, 1974. P. 305

9

Hall P.A. Conclusion: The political power of economic ideas // P.A. Hall, ed. The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism Across Nations. Princeton, 1989. P. 361–392; Etheredge Lloyd S. Government learning: An overview // S.L. Long, ed. The Handbook of Political Behavior. Vol. 2. New York, 1981; Richard R. What is lesson-drawing // Journal of Public Policy. 1991. 11. P. 3–30; May P.J. Policy Learning and Failure // Journal of Public Policy. Vol. 12. № 4. Oct. – Dec., 1992. P. 331–354.

10

Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М., 2015. Гл. 3.

11

Dunlop Claire A., Radaelli C.M. Systematising Policy Learning: From Monolith to Dimensions // Political Studies. 2013. Vol. 61. P. 599–619.

12

Sabatier P., Jenkins-Smith H. (eds). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder, CO: Westview Press; 1993; Sabatier P., Jenkins-Smith H. The advocacy coalition framework: an assessment // Sabatier P. (ed.). Theories of the Policy Process, Boulder, CO, 1997; Sabatier P.A. The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 1. Р. 98–130.

13

Peter M. Haas. Introduction: epistemic communities and international policy coordination // International Organization Vol. 46. № 1; Knowledge, Power, and International Policy Coordination. Winter, 1992. P. 1–35; Davis Cross М.К. Rethinking epistemic communities twenty years later // Review of International Studies Vol. 39. № 1. January 2013. Р. 137–160.

14

Knorr-Cetina K. 1999. Epistemic Cultures: How the Sciences Make Knowledge. Cambridge: Harvard University Press; Dunlop C.A. Epistemic Communities and Two Goals of Delegation: Hormone Growth Promoters in the European Union // Science and Public Policy 2010. № 37 (3). Р. 205–17; Makarychev А. PONARS as a transnational epistemic community: An Insider’s View // Problems of Post-Communism. Vol. 59. № 2. March/April 2012. P. 4350; Loblova О. When Epistemic Communities Fail: Exploring the Mechanism of Policy Influence // The Policy Studies Journal Vol. 46. № 1. 2018. P. 160–189. doi: 10.1111/psj.12213.

15

«Scientists should be on tap not on top». Цит. по: Rogers M.D. The European Commission and the collection and use of science and technology advice // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / еd. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 115.

16

Сунгуров, 2015; Балаян А.А., Сунгуров А.Ю. Фабрики мысли и экспертные сообщества. СПб., 2016.

17

Sarewitz D. Looking for quality in the wrong places, or: the technological origin of quality in scientific policy advice // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / еd. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 54–70; Sarewitz D. How science makes environmental problems controversies worse // Environmental Science and Policy. 2004. № 7. Р. 385–403.