Страница 2 из 20
Глава 1. Теоретико-методологические основы понятия государственно-частного партнерства в современной экономической системе
1.1. Государственная, муниципальная и частная собственность как объекты управления
Традиционно в России сложилась ситуация, что управление частной собственностью более эффективно, чем государственное или муниципальное администрирование. Последнее в связи с низкой эффективностью требует более грамотных управленческих решений и совершенной нормативно-правовой базы, регулирующей процессы управления. Такие меры обеспечат более жесткий государственный контроль во всех областях экономики и над всеми формами собственности. Работа в направлении повышения эффективности государственного и муниципального управления, а также совершенствование законодательства должны решать такие задачи как:
реорганизация структуры государственных и муниципальных предприятий и организаций, в том числе и государственно-частного партнерства:
регулярные и своевременные учет и инвентаризация собственности государства и муниципалитетов в рамках каждой операции;
повышение эффективности принимаемых решений в сфере государственного и муниципального контроля и распоряжения собственностью, рост уровня ее инвестиционной привлекательности, инновационности посредством, в том числе, развития системы ГЧП.
Поставленные задачи могут быть решены в большей степени путем принятия единого Федерального закона, который регламентирует процессы управления государственной собственностью, разграничит уровни собственности на муниципальную, региональную и федеральную, а также обозначит цели, задачи и стандартизирует принципы управления. Данный Закон должен освещать следующие аспекты:
правила, регламентирующие, когда то или иное имущество относится к разным видам собственников, а также прописывающие вопросы пользования, владения и распоряжения таким имуществом, в том числе и при создании ГЧП;
стандарты учета, классификации и ведения реестров имущества;
особенности управления собственностью при передаче ее в распоряжение ГЧП в процессе входа в его состав государственного партнера;
основания, по которым возникает и прекращается право собственности;
круг вопросов, решаемых органами государственной власти в отношении муниципальной, региональной или федеральной собственности;
способы оценки использования и порядок приобретения бюджетных средств, основанные на балансовой отчетности;
основания для сохранности материальных объектов в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении.
Государственная, муниципальная и региональная формы собственности возникли в процессе национализации частной собственности, передачи на объекты частной собственности права распоряжения, пользования органам государственного, регионального или муниципального управления, которые действуют от имени народа. Именно это и является сущностью общественной собственности. Процесс разделения форм собственности в зависимости от уровня власти провоцируется политикой и социумом, влияние экономики здесь минимально. Муниципальная собственность лучше всего подходит при управлении объектами, эксплуатация которых направлена на удовлетворение повседневных потребностей граждан, в случае необходимости привлечь население к активному участию в управлении этими объектами. Когда речь заходит о государственной или муниципальной собственности граждане номинально являются ее субъектами, однако непосредственными распорядителями в границах обозначенной территории являются уполномоченные государственные, административно-территориальные, региональные органы власти как исполнительной, так и законодательной и судебной.
Сегодня выделяется три официальные группы собственности, определяемые законом и статистикой: федеральная собственность, имущество субъектов федерации и муниципальные объекты, которыми распоряжаются органы местного самоуправления. Функция государства сегодня дуальна: оно одновременно играет роль политической силы и экономического субъекта – суперпредпринимателя. В качестве политической силы государство проявляет себя в работе органов судебной, законодательной и исполнительной власти. Как суперпредприниматель государство занимается производством различных продуктов, создает себе доход аналогично частным субъектам бизнеса. Специфичным общественную собственность делает ее непосредственная связь с принимаемыми политическими решениями.
Отношения, которые включает в себя частная собственность, многообразны и имеют четкую иерархию:
отношения, возникающие внутри самих органов государственной власти, в отношении прав владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, а также в связи с вопросами наполнения и утверждения государственного бюджета;
имущественные отношения между уровнями власти: местной, региональной, центральной;
отношения между самим государством, как общественным сектором экономики, и бизнесом: ГЧП предприятиями, предпринимателями, производителями.
Государственная и частная собственность во всех странах рассматривается в противопоставлении. Частный сектор экономики, в том числе частная собственность, находятся в границах, объективно установленных социальными, техническими, материальными и иными особенностями конкретной исторической эпохи. Примером может быть отечественный кризис 30-х годов прошлого века, вызванный ускоренной национализацией, или финансово-экономический крах, получившийся в результате приватизации 90-х годов. Нахождение баланса между всеми формами собственности, а также реализация их эффективного взаимодействия, в том числе и через систему ГЧП, является одним из основных направлений государственной социально-экономической политики. В рамках одного объекта принципы сосуществования и взаимопроникновения государственной и частной форм собственности имеют следующие аспекты:
иностранная собственность государств, юридических и физических лиц;
объекты собственности, имеющие межгосударственную принадлежность и значение;
собственность государственно-частных образований;
интеллектуальная собственность.
Объекты собственности включают натурально-вещественный состав и денежную стоимость, включающие следующие три стороны правовых отношений:
между собственником и его имуществом;
между собственником и кругом третьих лиц, имеющих обязанность не препятствовать ему осуществлять свои права собственности, носящие абсолютный характер;
между собственником и органами государственной власти, подразумевающие налоговые отношения, гарантии и защиту прав собственности, правила государственной регистрации объектов, ограничения, накладываемые государством на оборот определенного круга имущества.
В состав правового регулирования отношений собственности, которое рассматривается как комплексный правовой институт, входят нормы, регламентирующие возможность определенных лиц владеть материальными благами, способы защиты таких прав от третьих лиц, возможности и поведение собственников в отношении имущества. В отношении государственной собственности принципиальным является определить области, где ее существование будет обусловлено экономическими и иными интересами общества.
Рассматривая зарубежную литературу, можно выделить четыре категории государственной собственности, различные по критерию управляемости:
предприятия и организации, находящиеся в собственности и оперативном управлении у государства. В первую очередь сюда относятся предприятия, имеющие национальное значение в сфере экономики и безопасности страны: нефтеперерабатывающие заводы, шахты и т.д.;
принадлежащие и находящиеся в управлении государственных или местных властей учреждения, общественно значимые структуры: больницы, телекоммуникации, школы, дороги, авиалинии;
предприятия, находящиеся в собственности государства, управление которыми осуществляется третьими лицами по договору;