Страница 11 из 21
Важным представляется замечание В.П.Макаренко о том, что главной задачей правительства базового государства является установление и поддержание эффективного всеобъемлющего контроля над территорией в интересах всех его граждан без исключения. В случае успеха вероятность сецессии является минимальной. Если же правительство неспособно осуществить это по каким-либо причинам, то со стороны определённых групп населения могут поступить требования об отделении. Тем не менее, необходимо различать временные и системные трудности в государственном управлении. Если центральная власть ослабляется в результате особых внешних или внутренних обстоятельств (политический кризис, война, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, эпидемии, и т.п.), носящих разовый характер, то это не должно служить поводом для территориального отделения. Однако, необходимо помнить, что возникшей сложной ситуацией в базовом государстве могут воспользоваться заинтересованные внешние акторы, поддерживающие сецессию. В другом случае, если имеет место систематическая и долговременная политическая нестабильность, затянувшийся военный конфликт, глубокий социально-экономический упадок, кризис системы здравоохранения, образования, при этом центральное правительство не предпринимает никаких практических шагов для исправления ситуации, то сецессия может быть оправданной. Но опять же многое зависит от военного фактора и поддержки международного сообщества. Например, если сепаратистская территория не располагает достаточным военным потенциалом, а его жители не имеют военно-технических средств и оружия для противостояния центральным войскам, при этом отсутствует какая бы то ни было поддержка из за рубежа, то даже в условиях государственного кризиса осуществление сецессии в одностороннем порядке, то есть без согласия центральных властей, практически невозможно.
Доцент Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук И.В.Лексин24 убеждён, что понятие сецессии необходимо трактовать не только как факт отделения одного субъекта от другого, но и как выход любого территориального образования из какого-либо сообщества. Одновременно он подчёркивает, что сецессия не обязательно может быть осуществлена в одностороннем порядке. Сецессию автор склонен рассматривать, прежде всего, как политическое явление, а затем анализировать её с правовой точки зрения. Автор подчёркивает, что возможность сецессии ставит под вопрос суверенитет соответствующего государства и подрывает его территориальную целостность. В то же время она может считаться законной, если возможность выхода территориального образования из состава базового государства закреплена на законодательном уровне, например в конституции. Некоторого уточнения заслуживает утверждение учёного о том, что стремление территориальных образований к независимости не соотносится с имеющимся у них потенциалом к самостоятельному государственному управлению. Надо сказать, что последние прецеденты свидетельствовали как раз об обратном, если говорить о Южном Судане, Косово, Абхазии и Южной Осетии. На момент отделения данные субъекты обладали определёнными атрибутами государства, достаточными для обеспечения надлежащего государственного руководства. При этом Абхазия и Южная Осетия к моменту выхода из состава Грузии более 10 лет функционировали, фактически, как самостоятельные государства. Так или иначе, необходимость в создании институциональной базы до отделения, провозглашения и признания независимости связано с опасениями, что новое государство не сможет просуществовать достаточно долго в качестве такового. В силу непреодолимых обстоятельств оно будет вынуждено присоединиться к другому государству или даже вернуться в состав материнского государства. Как правило, заинтересованные внешние акторы, поддерживающие сецессию соответствующего территориального образования, оказывают весьма широкое содействие в формировании нового государства на всех уровнях и во всех сферах. Так что в первые годы своего существования новое государство может полностью находится под их контролем. Возможно, сторонники сецессии на начальном этапе и не имеют детального представления о том, как именно и за счёт чего новое государство будет существовать в случае успешного отделения, но, безусловно, учитывают те трудности, с которыми оно может столкнуться при учреждении первичных правительственных структур.
Наличие жёсткого запрета на сецессию, о котором упоминает исследователь, с правовой точки зрения действительно может в какой-то степени подпитывать стремление представителей этнической группы или сообщества к его преодолению любыми средствами. В то же время, если цена территориального отделения слишком высока, а последствия, в том числе юридического характера, для сторонников сецессии несоизмеримо тяжёлые, то предотвращение сецессии на законодательном уровне может выступать в качестве эффективного сдерживающего фактора. Кроме того, попытка изменить правовую систему базового государства с целью узаконивания сецессии может оказаться весьма непростой задачей по сравнению с односторонним провозглашением независимости. Следует также отметить, что противоправное, то есть нарушающее правовые нормы базового государства, территориальное отделение, будет негативно восприниматься международным сообществом, если только подавляющее большинство его представителей не поддерживало сецессию изначально.
Весьма примечательно утверждение учёного о том, что перевод проблемы сецессии в политическое русло, то есть переориентирование внимания сторонников сецессии с бескомпромиссного стремления к независимости соответствующей территории на урегулирование различных практических формальностях данного процесса, может способствовать угасанию сепаратизма. Другими словами, осознание всей тяжести своего положения и многочисленные проблемы политического характера, с которыми придётся столкнуться сторонникам сецессии после отделения, может заставить их пересмотреть свою позицию и пойти на уступки в переговорах с центральными властями базового государства.
И.В.Лексин проводит чёткую разграничительную черту между юридической допустимостью и юридическим правом сецессии. В первом случае, жители соответствующего региона имеют право поднять данный вопрос в соответствии с государственным законодательством, вынести его на всеобщее обсуждение и т.п. Однако это ещё не даёт им правового основания для объявления независимости территориального образования в одностороннем порядке, даже если подавляющее большинство жителей данного региона выступает за его выход из состава базового государства. Юридическое право сецессии предполагает закрепление возможности сецессии территории на законодательном уровне, то есть она в любой момент может добровольно выйти из состава государства в одностороннем порядке и без согласия центральных властей базового государства.
Как бы то ни было, учёный убеждён, что любое государство подвержено риску сецессии, не зависимо от того, предусмотрена ли такая возможность в его законодательстве или нет. Причиной тому является всё тот же принцип самоопределения народов, отражённый в Уставе ООН, а также неотъемлемое, по его мнению, право любого народа или этноса стремиться к самостоятельности и добиваться создания независимого государства. При этом, как подчёркивает исследователь, претворять в жизнь это необходимо законными методами, не отказывая людям в их правах. С правовой точки зрения И.В.Лескин, безусловно, прав. Но что если посмотреть на данный вопрос сквозь призму политической составляющей. Что если безоговорочное право части территории выйти из состава государства по своему усмотрению серьёзно подрывает позиции государства на международной арене, ослабляет его авторитет и возможность проводить эффективную внешнюю политику без опаски за собственную территориальную целостность? Как можно успешно защищать интересы государства и его граждан в международных отношениях, если в любой момент на его территории может разразиться кризис, связанный с сецессией? И потом, станут ли другие государства сотрудничать с такой страной, которая сегодня может обладать ценными ресурсами, например, полезными ископаемыми, сосредоточенными в соответствующем регионе, а завтра этот регион может в одностороннем порядке провозгласить свою независимость и договариваться необходимо уже будет с его властями, а не с правительством материнского государства? Тогда в мировой политике будет настоящий хаос, невозможно будет подписать ни одно соглашение, нельзя будет договориться о чём-либо, поскольку нет гарантий, что завтра эта договорённость останется в силе. Это лишь то, что касается политической сферы, а что если вспомнить об экономике, социальных связях, культуре, военно-промышленном комплексе? Таким образом, действительно, государствообразующему сообществу или этносу нельзя отказывать в праве на сецессию и создание собственного государства, но и безоговорочное его соблюдение без учёта интересов всего государства и всех его граждан, также недопустимо. Государство в его признанных международным сообществом границах – это основа мирового порядка, в том числе гарант соблюдения норм международного права. Сецессия – это всегда ненормальное явление, чреватое вооружёнными конфликтами, политической нестабильностью и тяжёлыми социально-экономическими последствиями, как для жителей отделяющейся территории, так и для граждан материнского государства. Односторонняя сецессия без участия внешних акторов – это источник хаоса и попытки сделать его управляемым только за счёт правовых норм вряд ли будут успешными, поскольку сецессия сама по себе предполагает нарушение ключевого принципа международного права – права государства на собственную территориальную целостность.