Страница 3 из 12
Парадигма нового государственного менеджмента оказала существенное влияние на трансформацию роли государства и подходов к государственному управлению в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой. В соответствии с принципами NPM стимулировалось развитие рыночных начал внутри государственного сектора, внедрялись управленческие технологии из частного бизнеса. В результате приватизации и делегирования ряда государственных полномочий рыночным структурам произошло сокращение масштабов государственного управления, а главное – происходил пересмотр обязательств государства и отказ от некоторых из них, связанных прежде всего с социальным обеспечением. В сфере управления государственными ресурсами активно развивалась контрактная система закупок, происходила передача на подряд отдельных государственных функций, внедрялся режим платности ряда государственных услуг для потребителей.
Однако результаты реформирования системы государственного управления на основе принципов NPM оказались неоднозначны. Так, по мнению профессора А.Е. Городецкого, имитация зарубежного опыта административных реформ, основанных на привнесении в государственное управление идей клиентоориентированного государства, методов финансового менеджмента, принципа конкуренции, моделей горизонтальных связей не были адаптированы к особенностям российской экономики, специфике российских управленческих культуры и практик. В России «новые подходы наложились на существующие практики приватизации власти чиновниками, теневые коммерческие схемы принятия решений. В итоге, это стало одной из причин возникновения дисфункций государственного аппарата, что привело к росту неэффективности государственного управления» [12, с. 428].
В свою очередь, концепция добросовестного (хорошего, эффективного) управления впервые была предложена в 90-х годах прошлого века в документах Программы развития ООН. Основными принципами GG является: участие; прозрачность; ответственность; эффективность; равноправие и верховенство закона. Добросовестное государственное управление – это осуществление экономической, политической и административной власти при максимальном расширении сферы участия общества в управлении.
Очевидно, что концепция GG выходит за рамки менеджериального контекста, где обществу отводится исключительно роль потребителя государственных услуг и публичных благ. Добросовестное управление направлено на преодоление таких недостатков нового государственного менеджмента, как второстепенность решения социальных проблем, универсальность предлагаемых методов реформирования вместо учета институционального контекста каждой страны [13, с. 52]. Эта концепция фокусируется на демократичных партнерских отношениях и предполагает развитие различных институциональных форм партнерства государства, бизнеса и гражданского общества. Данный концептуальный подход к повышению эффективности государственного управления оказал влияние и на стимулирования развития различных форм государственно-частного партнерства в экономике нашей страны.
Следует отметить, что на современном этапе в теории и на практике наблюдается тенденция к синтезу идей, принципов и подходов обеих концепций для повышения качества государственного управления. При этом качество управления понимается как достижение целей в установленные сроки с минимальными затратами общественных ресурсов на основе сочетания эффективности и демократичности, обеспечивающих соответствие деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления [14, с. 7–22].
В свою очередь, понятие «ключевых ценностей» принимает разное содержательное наполнение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих. Данная тенденция нашла отражение в используемой методике Всемирного банка (ВБ) по оценке качества государственного управления.
В рамках данного исследования проведен анализ оценки качества государственного управления в РФ на базе индикаторов качества государственного управления (World Governance Indicators, WGI), рассчитываемых ВБ. Следует отметить, что данный подход к оценке качества государственного управления выступает предметом острых дискуссий, так как проводимая оценка в значительной мере зависит от мнения и предпочтений привлекаемой группы экспертов, корректировки выборки, источников используемой информации и не всегда объективно отражает существующую динамику [15, с. 12–19]. Однако в настоящее время методология разработки WGI наиболее широко используется для проведения межстрановых сопоставлений и для формирования системы показателей качества государственного управления в различных странах. На международном уровне показатели WGI измеряются с 1996 г. (с периодичностью раз в два года) и базируются на данных более чем 200 стран.
В методологии ВБ в рамках расчета WGI используется система показателей по следующим шести главным параметрам, отражающим определенный аспект государственного управления:
• учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод);
• политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия);
• эффективность работы правительства (качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, качество разработки и реализации внутренней государственной политики);
• эффективность законодательного регулирования (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную законодательную политику и правовые акты, которые стимулируют развитие экономики);
• верховенство закона (степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности);
• противодействие коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях).
В Приложении А данной монографии размещены диаграммы, отражающие индикаторы качества государственного управления с выборкой по пяти странам: Дании, Германии, Китаю, Казахстану и Российской Федерации. Диаграммы отражают рейтинг в баллах (от 0 до 100 баллов), соответственно, чем выше рейтинг, тем выше качество государственного управления.
На рис. 1 представлена диаграмма, характеризующая один из индикаторов качества государственного управления – эффективность работы правительства. Как следует из диаграммы, показатель эффективности работы правительства в России существенно ниже (по рейтингу почти в 2 раза), чем в странах, получивших наивысший балл по данному показателю (Дания, Германия). Ниже, чем в Китае (в 2018 г. на 19 баллов), и незначительно ниже, чем Казахстане (в среднем на 3 балла). Однако в целом за рассматриваемый период позиции нашей страны в рейтинге по данному показателю значительно улучшились (с 23 до 51 балла).
Рис. 1. Качество государственного управления: эффективность работы правительства (количество баллов в соответствии с WGI за 2000–2018 гг.)4
В соответствии с данными ВБ в указанный период РФ имеет положительную динамику и по показателю качества государственного управления: «политическая стабильность и отсутствие насилия» (с 10 в 2000 г. до 29 баллов в 2018 г.). В то же время по показателю «право голоса и подотчетность» произошло снижение (с 37 до 19 баллов), а показатели «качество регулирования» и «верховенство закона» в период 2000–2010 гг. имели тенденцию к росту, однако в дальнейшем показатели снизились, составив в 2018 году соответственно 32 и 21 балла. В свою очередь, динамика показателя «противодействие коррупции» за указанный период (от 17 до 21 балла) отражает низкую эффективность результатов деятельности по данному важнейшему направлению повышения качества государственного управления в нашей стране (диаграммы значений рассматриваемых показателей представлены в Приложении А).
4
Источник: [16].