Страница 5 из 104
Во главе организации исполнительной власти находятся министры, назначаемые государем, обязанные подписывать акты верховной власти и ответственные за нарушение законов. Общее собрание министров образует "правительствующий Сенат" (в отличие от сената "судебного"). Во главе "губернского правительства" стоит губернатор: при нем находится "совет, составленный из депутатов всех сословий, имеющих в губернии собственность"; совет собирается раз в год, и губернатор представляет ему финансовый отчет. Во главе окружного управления стоит вице-губернатор, и при нем окружной совет. Члены волостного правления избираются волостною думою.
План Сперанского отличался стройностью и последовательностью и был, в принципе, одобрен императором Александром, но осуществление его, в условиях {28} тогдашней крепостной России, встретило бы, конечно, значительные трудности. В виду сложности и трудности дела преобразование было начато сверху, учреждением Государственного Совета (1810 г.) и преобразованием министерств (1810-11 гг.), но дальнейшая преобразовательная работа Сперанского была прервана как внутренними, так и внешними обстоятельствами. Преобразовательные планы Сперанского встретили решительную оппозицию консервативных кругов (Наиболее ярким литературным выразителем этой оппозиции был H. М. Карамзин, который в 1811 г. представил имп. Александру свою записку "О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях"; в этой записке, не называя Сперанского по имени, Карамзин резко критикует современную деятельность правительства и решительно отвергает планы ограничения самодержавия, которое он считает необходимым для целости и "счастья" России.), а его французские симпатии в то время, когда уже чувствовалась неизбежность борьбы с Наполеоном в недалеком будущем, вызывали слухи и шопот об его "измене". В марте 1812 года Сперанский был уволен от службы и выслан в Нижний Новгород, а потом в Пермь (хотя, как он справедливо писал в своем оправдательном письме, всё, что он делал, он делал с согласия Александра или прямо по поручению его) (B 1816 г. Сперанский был вновь принят на службу и назначен пензенским губернатором; в 1819 г. он был назначен генерал-губернатором Сибири для приведения в порядок сибирского управления; в 1821 г. он возвратился в Петербург; при Николае I Сперанский, будучи членом Государств. Совета, произвел в 1826-33 гг. огромную кодификационную работу (см. ниже); он умер в 1839 г.).
В 1818 году Александр поручил H. H. Новосильцеву составить проект конституции для России. Проект Новосильцева, под названием "Государственная уставная грамота Российской Империи", был во многом очень близок к польской конституции 1815 г., откуда он заимствовал большинство статей и даже многие термины. Уставная грамота постановляла, что "государь есть единственный источник всех в империи властей", но "законодательной власти государя содействует государственный сейм", и "образ действия" державной власти {29} "определяется сею государственною уставною грамотой, жалуемою нами любезным нашим верноподданным на вечные времена". Грамота торжественно объявляет о введении в России народного представительства "отныне навсегда".
Характерной чертой Новосильцевской "грамоты" является тенденция федеративного устройства. Российское государство разделяется на большие области, т. наз. "наместничества", из коих каждое состоит из нескольких губерний. В этих областях образуются "сеймы", "рассуждающие" о местных делах и законах и избирающие кандидатов в члены общегосударственного сейма. Из "половинного числа" этих кандидатов составляется, по назначению государя, вторая палата общегосударственного сейма, или "палата земских послов"; верхнюю палату составляет сенат, состоящий из пожизненных членов, по назначению государя. Общий государственный сейм рассматривает проекты законов, "рассуждает" "о прибавлении и уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей" и о составлении общегосударственного бюджета, "равно как и о всех других предметах, на рассуждение по воле государя ему отсылаемых"; далее, сейм рассматривает наказы избирателей земским послам, делает из них извлечения и представляет их правительству для принятия желательных мер. Сеймы наместнических областей собираются каждые 3 года, общегосударственный сейм - каждые 5 лет. Избирательными правами пользуются две группы населения: во-первых, "дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляют между собою дворянские собрания", или "сеймики", которые избирают "земских послов" в наместнические сеймы; во-вторых, выбирают от себя депутатов в сеймы "окружные городские общества", в состав которых входят лица с известным имущественным или образовательным цензом.
Уставная грамота содержит в себе "ручательства", т. е. гарантии прав населения, каковы свобода вероисповедания, "свобода тиснения" (т. е. печати), неприкосновенность личности и собственности; статья 81 устанавливает (точнее подтверждает) "коренной российский закон: без суда никто да не накажется".
{30} Но и Новосильцевской уставной грамоте не суждено было стать "коренным российским законом"; после событий 1820 г. в России (волнения в Семеновском полку) и в Европе, Александр окончательно оставил свои конституционные стремления и планы, и грамоту Новосильцева положил "под сукно" (Во время польского восстания 1830-31 гг. польское революционное правительство нашло в Варшаве текст Новосильцевской грамоты и напечатало этот конституционный проект. Когда ген. Паскевич в 1831 г. взял Варшаву, он нашел там текст российской конституции и сообщил о своей находке имп. Николаю. Николай был очень встревожен опубликованием таких "революционных" экспериментов своего брата и приказал собрать, по возможности, все печатные экземпляры Уставной грамоты и прислать их в Россию, где они и были, по его распоряжению, преданы сожжению.).
{31}
3. Преобразование центральных учреждений: министерства, Государственный Совет.
В конце XVIII века система центрального управления в виде коллегий, основанных некогда Петром Великим, пришла в полное расстройство. Поэтому наиболее настоятельная потребность чувствовалась в реформах органов центрального управления.
Идя навстречу этой потребности, манифест 8 сент. 1802 г. объявил об учреждении в России 8-ми министерств: это были 1. военное министерство, 2. "министерство морских сил", 3. министерство иностранных дел, 4. министерство юстиции, 5. министерство внутренних дел, 6. министерство финансов, 7. министерство коммерции и
8. министерство народного просвещения.
- Министерство внутренних дел должно было "пещись" не только о "спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи", но и о "повсеместном благосостоянии народа", т. е. имело функции не только административно-полицейские, но и чисто экономические; в его же ведении находились медицинская коллегия и главное почтовое правление. Совершенно новым учреждением было "министерство народного просвещения, воспитания юношества и распространения наук".
Министерства были построены на принципе единоличной власти и ответственности. Для объединения их деятельности и для обсуждения вопросов, касающихся нескольких министерств, или всего государства, собирался "комитет министров".
Общий надзор над деятельностью администрации принадлежал "правительствующему сенату", которому министры должны были представлять свои отчеты (с докладом государю). В 1810-11 гг. (т. е. в эпоху влияния Сперанского) произошло новое "разделение государственных дел" по министерствам; "главным предметом" министерства внутренних дел было признано "попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности", министерство коммерции было упразднено, а для "устройства {32} внутренней безопасности" было учреждено особое "министерство полиции" (упраздненное в 1819 г.). Кроме того были созданы "главные управления" ревизии государственных счетов, путей сообщения, и "духовных дел иностранных исповеданий".
25 июня 1811 г. было издано "общее учреждение министерств" и подробный "наказ министерствам". Теперь центральная бюрократическая машина была приведена (со стороны внешней организации) в полный порядок, и ход этой машины (от министров до "столоначальников", "экзекуторов" и "регистраторов") был подробнейшим образом регулирован. Министерства делились на департаменты, департаменты на отделения, отделения на "столы". Из всех директоров департаментов составлялся "совет министра" (впоследствии в состав министерских советов назначались особые чиновники). - В 1817 году, в эпоху религиозно-мистических увлечений Александра, возникло своеобразное комбинированное "министерство духовных дел и народного просвещения", которое существовало до 1824 года, когда оно было снова разделено на свои составные части.