Страница 9 из 12
Акторами миграционной политики являются глава государства, парламент, правительство, поскольку в их компетенции находится принятие нормативных, правовых актов в отношении мигрантов, судебные органы, так как к ним в случае возникновения споров апеллируют мигранты. Государственные служащие указанных ведомств осуществляют практическую часть работы по управлению миграционными процессами.
Однако, такое широкое общественное явление, миграция имеет также и воздействие на иные социальные институты и их представителей. В современном мире вопросы миграции – не только прерогатива государства, но и деятельность неправительственных организации, коммерческого сектора, общественных объединений. На основе аутсорсинга – передачи части функций и полномочий негосударственным организациям в сфере миграционной политики действует значительное количество субъектов, принимающих участие, например, в организации переселения, адаптации мигрантов, формулировании целей политики и отработке методов ее осуществления.
Объектами миграционной политики выступают мигранты и институты, принимающие мигрантов.
Миграционная политика в условиях глобализации может существенно различаться по направленности и содержанию. Л.А. Кононов предлагает следующую типологию миграционной политики[65]:
– по масштабам регулирования миграционных процессов и отношений, миграционная политика может быть – глобальной, региональной, межгосударственной, национальной, национально-региональной и муниципальной;
– по отношениям к политической власти:
а) субъекты миграционной политики, наделенные политический властью и в рамках имеющихся полномочий непосредственно осуществляющие миграционную политику (международные правительственные организации, государственные институты и органы, наделенные полномочиями осуществлять миграционную политику, политические партии, пришедшие к власти, органы муниципальной власти);
б) субъекты, не обладающие рычагами политической власти и не наделенные властными полномочиями, которые могут оказывать влияние на политическую власть (неправительственные организации, политические партии, не вошедшие во власть, общественные объединения и пр.).
Таким образом, по отношению к политической власти миграционная политика включает:
1) непосредственную миграционную политику: международных правительственных организаций и интеграционных объединений; государств; политических партий, формирующих структуры политической власти; органов муниципальной власти;
2) опосредованную миграционную политику политических партий, не вошедших во власть, неправительственных организаций, общественных объединений и др.
По типам – миграционную политику можно разделить на:
а) рефлекторную миграционную политику, как ответная реакция на изменение миграционной ситуации;
б) планируемую миграционную политику, основанную на анализе текущей обстановки и расчетах возможного развития событий;
в) превентивную миграционную политику, направленную на упреждение;
г) латентную миграционную политику, т. е. скрытую миграционную политику при отсутствии сформулированных целей и мер в сфере регулирования миграционных процессов;
д) несформированную миграционную политику, иначе говоря, отсутствие политики тоже политика.
По отношению к иммиграции и эмиграции можно рассматривать следующие виды миграционных политик:
1) к иммиграции: политику интеграции, предусматривающую «управление и контроль над миграционными потоками, создание селективных механизмов и деятельность по интеграции иммигрантов в общество пребывания, работу с иммигрантами и населением по формированию толерантных взглядов»[66]; политику мультикультурализма.
По мнению О.В. Щедриной[67] этот вид предусматривает возможность компактного проживания иммигрантов на территориях вселения с сохранением в их среде культурных норм, сложившихся в обществе исхода, при этом иммигранты взаимодействуют с местным населением и признают официальные нормы принимающего сообщества; политику ассимиляции, т. е. отказ от собственной культуры и ассимиляция с образом жизни большинства;
политику сегрегации – ограничения мест поселения, хозяйственных ниш для мигрантов, куда их допускают принимающие сообщества[68]; политику селекции – ужесточение режима отбора принимающей стороной; политику изоляции, когда принимающая сторона ограничивает поселения;
2) к эмиграции: превентивную политику, подразумевающую сотрудничество принимающей иммигрантов страны со страной их выбытия, международными и негосударственными организациями (задача этой политики заключается в воздействии на иммиграционный поток, еще до того как он достигнет границ страны выбытия):
– политику адмиссии, которая основывается на классификации различных иммиграционных категорий и селективных критериев, и с их помощью в дальнейшем осуществляется управление иммиграционным потоком через механизм адмиссии;
– политику контроля, направленную на создание эффективного управления иммиграционными процессами, особенно на границах;
– политику интеграции, ориентированную на создание эффективных социальных, культурных, политических и экономических условий для интеграции легальных иммигрантов уже обосновавшихся в стране въезда.
Следует отметить, что миграционная политика занимает самостоятельное место в сложной системе внутренней и внешней политики. В то же время миграционная политика связана с основными блоками государственной политики, зависит и влияет на них. Таким образом, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация должна стать одной из приоритетных задач государства.
Многообразие подходов к понятиям «политики» и «миграционного процесса» порождает различные точки зрения на видение миграционной политики. Нередко встречаются отождествления миграционной политики с управлением миграционными процессами[69]. А.У. Хомра считает эти понятия тождественными на том основании, что к термину «политика» привыкли демографы, а термин «управление» менее абстрактный и, притом, пришедший из других сфер науки[70]. Обстоятельный разбор суждений относительно взаимосвязи миграционной политики с социальной политикой дан В.А. Ионцевым. Интересна точка зрения О.В. Лармина, Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко, полагающих, что миграционная политика тесно связана с национальной политикой, политикой в области оплаты труда[71]. Например, по мнению Б.С. Хорева, миграционная политика – это система условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения, близкие формулировки можно найти и в других отечественных авторов[72].
Государственное управление и миграционная политика. Чтобы сформировать собственное представление по этому вопросу, представляется целесообразным рассмотреть подробнее теоретические подходы к понятиям: «государственное управление» и «миграционная политика».
Как область исследований государственное управление появилась в нашей стране сравнительно недавно – в начале 90-х гг. ХХ века. Многие исследователи считают, что теоретические основы этой науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений. Видимо поэтому, основное понятие – «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях[73].
В широком смысловом значении государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т. е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода проф. В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу[74].
65
Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте Российской Федерации: периодическое издание (открытая серия). № 4 (14). 2010) / Л.А. Кононов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С. 11–13.
66
См.: Цапенко И. Развитые страны: интеграционная политика в отношении мигрантов // Мировая экономика и международные отношения. – 2008. – № 3.
67
См.: Щедрина О.В. Возможна ли мультикультурная модель интеграции мигрантов в России? // Социс. – 2004. – № 11.
68
Boswell Chr. European Migration in Flux: Changing Patterns of lnclusion and Exclusion. L., 2003.
69
См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика.
70
Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. – Киев. 1979. – С. 51.
71
Миграционная подвижность населения в СССР. – М., 1974. – С. 21, 124.
72
См., напр.: Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. – Киев. 1979. – С. 50; Миграционная подвижность населения в СССР. – М., 1974. – С.122; Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. – М., 1982. – С. 5.
73
Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление: Учебное пособие. – Хабаровск: ДВАГС, 2005. – 183 с.
74
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 2-е изд. дополн. – М.: Омега-Л, 2004. – С. 38.