Страница 11 из 12
Ресурсами государственного управления могут быть: финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, а также другие средства, например, частных лиц, займы и т. п.
Выполнение решений – конкретные действия, механизмы и процедуры, которые включают: процессы принятия и реализации решений, технологии государственного управления, управление в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативные процессы; организационно-экономическая меры, предоставление налоговых льгот и т. п.
Контроль включает отслеживание и корректировка хода реализации различных мероприятий государственного управления. В процессе контроля возникают сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Обобщая сказанное, можно согласиться с мнением Н.И. Глазуновой, характеризующее государственное управление как «деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставления общественных услуг по принципу равноправия граждан»[85].
По выводам Н.И. Глазуновой государственное управление можно представить, как целостное, системное воздействие на общество через:
а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, б) через органы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т. е. государственную администрацию всех уровней.
Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти трех уровней:
1) общенационального, федерального;
2) субъектов Российской Федерации;
3) местного самоуправления.
Государственно-административное управление – это практическая реализация исполнительной власти[86].
Очевидно, что каждая страна, в том числе и Российская Федерация, исходя из национальных интересов, формирует миграционную политику, адекватную своему геополитическому статусу. На наш взгляд, проблемы формирования миграционной политики должны рассматриваться в неразрывной связи с вопросами управления миграционными процессами. Это связано, прежде всего, тем, что формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с её разработкой и оптимизацией, осуществляемой органами власти. Управление же миграционными процессами это – этап реализации миграционной политики, осуществляемый через деятельность государственных и общественных организаций с учетом ответной реакции постоянного населения и мигрантов на действия властей. Иными словами, политика отвечает на вопрос: «Что делать?», а управление – «Как делать?
Вопросы для самоконтроля
1. Какие известные зарубежные авторы исследовали проблемы миграционной политики на глобальном уровне?
2. Какие научные публикации российских ученых, посвящены проблемам миграционной политики, управлению миграционными процессами, государственного и муниципального управления, теории и истории государства и права, конституционного, международного, административного права, национальной политики и СМИ?
3. Какие российские научные коллективов специализируются на изучении современных проблем миграции населения?
4. Дайте определение понятия миграции и назовите основные «законы миграции», которые сформулировал Е. Равенштейн.
5. Охарактеризуйте «Общую теорию миграционной подвижности населения».
6. Рассмотрите политическое направление в современной политической теории миграции населения.
7. Дайте определение понятию «миграционная политика» в работах отечественных исследователей.
8. Проведите анализ соотношения понятий: миграционная политика и управление миграционными процессами.
Глава II
Государственная миграционная политика в современной России
2.1. Формирование и институционализация государственной миграционной политики России
Государственная миграционная политика Российской Федерации в постсоветский период формировалось поэтапно, а её приоритетные направления трансформировались. Именно поэтому, полагаем необходимым проанализировать основные характеристики этих изменений сквозь призму процессуальных и институциональных преобразований.
С определенной долей условности, можно выделить восемь этапов формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации:
Первый этап: 1991–1994 гг. – основное внимание сконцентрировано на проблемах вынужденной миграции, создании систем управления миграционными процессами, разработки и принятия ряда нормативных правовых актов и миграционных программ, а также установления связей по вопросам международного сотрудничества в сфере миграции.
В это же время, также сложной проблемой для России было осуществить свободное передвижение граждан и выбор места жительства. В СССР с 1925 года существовал порядок прописки, которого не было в других странах. В исключительных случаях такие ограничения могли устанавливаться только законом.
Необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14.06.1992 № 626 «О Федеральной миграционной службе России»[87] была образована ФМС России, на которую, в этот период была возложена задача осуществления государственной политики в области миграции населения и координации деятельности всех органов управления по этому направлению в России. Таким образом, уже в девяностые годы назрела необходимость объединения паспортно-визовой службы МВД России и ФМС России. К сожалению, несмотря на принятое в 1992 году распоряжение Правительства РФ об объединении ФМС России и ПВС МВД России, этот процесс затянулся надолго, и только в соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 из МВД России в ФМС России были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере паспортно-визовой работы.
Второй этап: 1994–2000 гг. – совершенствование и увеличение задач миграционной политики, институционального, программного и финансового обеспечения, а также деятельности всех органов миграционной службы, реализация Федеральной миграционной программы, существенное расширение международного сотрудничества.
Введение Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 в действие паспорта гражданина Российской Федерации.
Третий этап: 2000–2002 гг. – упразднение ФМС России, создание и ликвидация Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Передача миграционных функций в МВД России – в центральном аппарате новое подразделение ФМС МВД России, подразделения по делам миграции в министерствах, главных управлениях, управлениях внутренних дел субъектов Российской Федерации. Период реорганизаций и стагнации, поиск приоритетов в формировании и реализации миграционной политики.
Четвертый этап: 2002–2006 гг. – формирование миграционной политики и институционального обеспечения в структуре «силового ведомства», смещение акцентов в сторону «жесткого» регулирования миграционных потоков, особенно в сфере трудовой и вынужденной миграции, усиление контроля над миграционными процессами.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная миграционная служба стала федеральным органом исполнительной власти подведомственной Министерству внутренних дел Российской Федерации. Из МВД России ей были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. Однако, вопросы разработки государственной миграционной политики и законодательства в сфере миграции населения, а также координации по этим вопросам вошли полностью в компетенцию МВД России.
85
Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – С. 49.
86
Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – С. 42–43.
87
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 «О Федеральной миграционной службе России» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 июня 1992 г. – № 25. – Ст. 1422.