История

Ослабла роль департаментов, ставших высшими судебными инстанциями, в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената, которым переданы функции Камер-, Берг-, Штатс-, Ревизий- и других коллегий, канцелярий. Особую роль играла Сенатская тайная экспедиция, имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Ее функции в системе политического розыска определены лично Екатериной II, которая непосредственно опекала эту структуру Сената, усилила через нее полицейскую регламентацию государственного управления, всей жизни империи. Именно тогда применялась перлюстрация писем, поощрялось устное и письменное доносительство.

Накапливались предпосылки для замены коллежской системы. Роль коллегий снижалась. Многие дела передавались местному управлению, значение которого усиливалось. Большинство коллегий закрылось, прекратив существование. Остались лишь три “государственные” коллегии: иностранных, военных, морских дел.

В контексте декларирования значения идей просветительства для государственного управления феноменальным является созыв, работа и прекращение Екатериной II деятельности Комиссии по подготовке сводного законодательства – основных законов империи вместо Уложения 1649 г.

Потрясение имперского режима народной войной под предводительством Е. Пугачева ускорило реформирование государственного управления, особенно на местном уровне, что характеризует новый этап административных преобразований. Местное государственное управление не смогло ни предотвратить, ни быстро погасить пожар народной войны. Екатерина II активно занялась “законобесием”, как она называла свою законотворческую страсть. Единство преобразований в 60-е и 70–80-е гг. обеспечено линией на усиление самодержавного управления.

По-новому стало строиться губернское управление. Вместо прежнего губернатора и его канцелярии теперь полагался главнокомандующий в отсутствие императорского величества. В губернии учреждались губернатор, губернское правление, палаты уголовного и гражданского судов, палата для домостроительных дел и управления казенных доходов императорского высочества, губернский землемер, верхний земский суд, губернский прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд, приказ общественного призрения.

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд (председатель, земский исправник или капитан, два-три заседателя), избираемый дворянами уезда, уездный казначей, землемер. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя), при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя.

В города, где не было комендантов, назначались городничие, сохранялись магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи словесного суда. Посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры.

Своеобразным было наместническое управление, вводимое указами Екатерины II в столичных губерниях, крупных регионах, разделенных на несколько губерний. Назначаемый на должность генерал-губернатора наместник – доверенное лицо из правящей элиты, ответственное лично перед монаршей особой, наделенное чрезвычайными полномочиями.

21 апреля 1785 г. обнародована “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”, которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления в условиях начавшегося формирования нового социально-экономического уклада. Позже, в XIX в., “Грамота…” дополнялась серией городовых положении об устройстве городской жизни.

Грамота учредила в каждом городе “градское общество”, состоявшее из шести сословных групп, которые отличались друг от друга государственными обязанностями, привилегиями. Подобно дворянским обществам, городское общество владело общим городским имуществом (позднее – муниципальная собственность), имело юридическое лицо, собственность, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы, обладало правом самоуправления: городское собрание и избираемые им органы.

Все городские обыватели, обладавшие цензовым избирательным правом, выбирали раз в три года на городском собрании городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей. Городской голова и гласные от шести разрядов составляли общую городскую думу, которая раз в три года избирала по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, являвшуюся исполнительным учреждением городского самоуправления, заседавшую еженедельно. В общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде председательствовал городской голова.

По образу дворянского депутатского собрания учреждено и городское депутатское собрание, действующее постоянно под руководством городского головы в составе депутатов от особых полицейских частей (округов), на которые разбивались города. Эти собрания ведали так называемыми обывательскими книгами, где отражалось по специальным формам имущественное состояние, семейное положение каждого горожанина.

Городское самоуправление занималось преимущественно городским хозяйством, благоустройством, продовольствием, развитием промыслов, торговли, порядком на торгах, базарах, защитой сословных прав горожан, другими “пользами и нуждами” города, кроме полиции, податей, суда, что входило в компетенцию царской администрации. По функциям оно являлось хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делало то, с чем они не справлялись. Городское самоуправление опекалось губернатором, который жестко контролировал бюджет, доходы и расходы по отчетам шестигласных дум, дозволял проводить городское собрание.

Екатерина II создала льготное самоуправление лишь для высшего сословия – дворянства. Губернской реформой 1775 г. повышена роль местного дворянства в управлении губернией и уездом. Оно формировало структуру, состав управленческих структур, избирало губернских и уездных предводителей, глав уездной администрации, полиции, суда и заседателей, более половины чиновничьего аппарата, а остальных назначала губернская администрация, причем тоже из дворян.

Значительно усилена роль дворянства в российском управлении на основе “Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства” (1785 г.), ставшей венцом формирования дворянского сословия, самодержавно-дворянской империи и соответствующей ей системы управления.

Во-первых, интересы дворянства отождествлены официально с государственными. Государство обеспечивало защиту чести, имущества, жизни дворянина, монопольное право на землю, крепостных, право на сословный суд, право распоряжаться имуществом, крепостными, заводить фабрики, заводы, торги и др.

Во-вторых, дворянство объединялось в сословные общества, своеобразные дворянские корпорации, влияющие на устройство сословия, защиту и реализацию его корпоративных интересов, подчиняющее государство этим узкосословным интересам.

В-третьих, кроме государственного управления, параллельно создавалось особое дворянское самоуправление со своей системой органов, учреждений, особенно сильных на уровне губернии, уезда.

Самодержавное управление при Екатерине II строилось при опоре на дворян – высших слуг монарха, насчитывавших примерно 100 тыс., и чиновников, количество которых выросло до 50 тыс.

Бюрократизация государственного управления проявилась ярко в чиновластии и чинопроизводстве. Формировалось чинопочитание в соответствии с правилом “чин чина почитает”, когда чувство личного достоинства уступило место достоинству положения и иерархии чинов и должностей. Чин становился главной жизненной силой и стимулом. Чиновничество “управляло” в атмосфере раболепия, чинопочитания, произвола, злоупотребления властью.

Петровской Табелью о рангах был установлен порядок, при котором повышение в чине зависело от наличия должности. В 60-е гг. отменен и этот принцип, и обязательность государственной службы дворян. 19 апреля 1764 г. Екатерина II указала повысить в очередной чин всех высших государственных служащих, состоявших в каком-либо чине не менее семилет. Через три года, 13 сентября 1767 г., повелением императрицы это правило распространили на всех чиновников, что оказалось чревато серьезными последствиями, ибо стало нормой повышать чиновников по службе по старшинству независимо от личных качеств, достижений и наличия свободных должностей.