Страница 48 из 101
Нетрудно заметить определенное сходство данного законопроекта с правовым статусом Совета министров периода Российской Империи, на что обращал внимание еще советский историк-государствовед Н. П. Ерошкин (Император обладал законодательной инициативой, издавал акты в порядке «верховного управления», руководил внешней политикой и вооруженными силами) (19). Нельзя также не отметить сходства с правовым статусом Российского правительства в Омске в 1918–1919 гг. (в порядке издания законов, ответственности министров). Как будет показано далее, статусные позиции Верховного Правителя России и Совета министров по т. н. Конституции 18 ноября 1918 г. также носили временный характер и были призваны обеспечить «успокоение страны», своевременный созыв Учредительного Собрания и принятие основных законов Российского государства. Политико-правовые модели политического устройства в данном случае вполне совпадали. Принципиальная разница заключалась лишь в том, что у омского Совета министров в 1918–1919 гг. вообще отсутствовала какая-либо форма ответственности перед представительной властью.
В 1917 г. вера в позитивное влияние представительных структур была весьма велика. Осенью продолжалась практика их созыва. 14 сентября начались заседания Демократического Совещания (1500 делегатов), созванного на основе представительства беспартийной, «нецензовой» общественности: Советы рабочих и солдатских депутатов, крестьянских депутатов, профсоюзы, кооперативы, земельные комитеты, Союз железнодорожников, действующая армия и флот, почтово-телеграфные служащие, казачество, Крестьянский Союз, союз учителей, национальные организации, городское и земское самоуправление. Но временные, нерегулярные представительные собрания считались уже недостаточными. Бывший министр юстиции, член народно-социалистической партии Зарудный (соавтор Керенского по акту 1 сентября) предложил создать постоянно действующий законосовещательный орган на основе Демократического Совещания. Из состава Совещания на основе куриального представительства от общественных организаций был сформирован Демократический Совет. Тем не менее общим изъяном и Совета, и Совещания признавалось отсутствие в их составе «цензовых элементов» (термин «буржуазия» стремились не употреблять) (20).
Большинство же политиков было убеждено в необходимости привлечения «цензовиков» к работе, даже несмотря на их потенциально «правые взгляды». Представители социалистических партий устами своих лидеров, меньшевиков И. Г. Церетели и А. Н. Потресова, также заявляли о коалиции с «цензовыми» ради сохранения единства страны и армии перед угрозой наступления немецких войск. Провозглашался приоритет общегосударственных интересов над классово-партийными (упрек, который обычно адресовали действиям большевиков). Наиболее близкими «цензовыми» структурами признавались различные торгово-промышленные организации, с представителями которых Керенский встречался накануне Демократического Совещания. Наиболее приемлемым для представительства интересов «цензовиков» считался бывший министр торговли и промышленности в 1-м и 2-м составах Временного правительства – А. И. Коновалов (21).
13 сентября и. о. управляющего министерством юстиции, член ЦК трудовой народно-социалистической партии А. А. Демьянов предложил Керенскому проект создания «постоянного съезда представителей народа при Временном правительстве». Появился новый термин – «предпарламент». Создание этого органа считалось необходимым осуществить «волей» Временного правительства и по тому принципу, который оно само сочтет нужным (на этом основании был окончательно отвергнут вариант создания «предпарламента» только на основе Демократического Совещания).
22—23 сентября прошли совещания Керенского с представителями Демократического Совещания и «цензовиками». Практически во всех выступлениях высказывались предложения по созданию нового правительства на основе коалиции «социалистических» и «цензовых» элементов и формированию совещательного «предпарламента» на той же основе. Один из обсуждавшихся вариантов представительства: ⅔ – из состава Демократического Совещания, которое «приглашает» остальную ⅓ – из цензовых элементов и делегатов от органов местного самоуправления, которые дополняются представителями советов на пропорциональной основе («паритетное представительство трудовых и цензовых групп»). Споры вызывали вопросы перераспределения полномочий Предпарламента и правительства: контроль за работой правительства со стороны Предпарламента, подача запросов, законодательная инициатива, консультативные функции и т. д. Итогом совещаний стало упразднение Директории и формирование последнего коалиционного кабинета Временного правительства, а также создание «Совета Российского Государства» (термин, предложенный В.Д. Набоковым), позднее, учитывая предрешенный вопрос о форме правления, названного Временным Советом Российской Республики, или, кратко, Советом Республики (22).
Новая правительственная декларация, опубликованная 25 сентября 1917 г., провозглашала, что Совет Республики создается лишь для содействия правительству: «… В целях общения между правительством и страной будет создан Временный Совет Российской Республики из представителей всех слоев населения, каковой Совет должен иметь своим назначением оказать Правительству содействие в его законодательной и практической деятельности». Избранный и начавший свою работу Демократический Совет должен был целиком войти в состав Совета Республики (23). Предварительный проект закона о Предпарламенте составлялся Демьяновым, а окончательный – членом ЦК кадетской партии, масоном, участником Юридического Совещания, специалистом по уголовному праву М. С. Аджемовым. Он взял за основу законодательные положения по статусу Государственной Думы («Учреждение Государственной Думы»), однако полномочия Совета были в рамках этих положений существенно ограничены. 27 сентября, отвергнув предлагавшиеся варианты, связанные с ограничением полномочий Временного правительства, считая, что «правительство имеет суверенную власть до Учредительного Собрания и никому своего суверенитета… уступить не может», Аджемов передал проект на рассмотрение Юридического Совещания. Но Совет Республики обсуждал только дела, «вносимые на обсуждение особым постановлением Временного правительства», а поэтому заключения Совета носили, по существу, не решающий, но консультативный характер, и правительство по-прежнему принимало решения единолично. Совет получал право обращения с запросами в соответствующие министерства. Данные запросы должны были рассматриваться в недельный срок, но могли и игнорироваться министерствами «по соображениям государственной безопасности». Правительство могло прерывать сессии Совета.
28 сентября 1917 г. Юридическое Совещание обсудило проект Аджемова и приняло его «в целом», предоставив Предпарламенту право «подготовительной разработки законодательных вопросов», но при этом ограничив характер законотворческой деятельности Предпарламента исключительно совещательными функциями. 30 сентября проект был предварительно рассмотрен в Министерстве юстиции и утвержден на заседании правительства. 3 октября положение о Совете Республики было утверждено на заседании правительства. Численность Совета (с учетом входивших в него 388 членов Демократического Совещания) увеличилась до 555 человек – 167 членов Совета Республики, «назначенных» правительством, пополнили его состав. 34 места получили представители «торгово-промышленного класса», 75 мест – кадетской партии и остальные – 70 мест – такие организации, как Союз земельных собственников, Союз домовладельцев и др. Совет московских общественных деятелей, например, был представлен в Предпарламенте 15 членами. Одним из обязательных условий представительства Союзов был их всероссийский характер, заключавшийся в наличии региональных отделений. «Местные» союзы (создаваемые в отдельных городах, губерниях и уездах) в Предпарламенте не представлялись. Примечательно, что обслуживать Совет должны были канцелярия бывшей Государственной Думы и ее приставская часть, а заседания проходили в бывшем здании Государственного Совета – в Мариинском дворце в Петрограде (24).