Страница 7 из 16
Следовательно, если работы (рубка многолетних лесных насаждений) проведены землепользователем в целях заготовки древесины, а не выращивания сельскохозяйственной продукции, и не представляют собой комплекса мер, то они не будут считаться мелиоративными и, соответственно, для них не подлежит составлению проект мелиорации.
Исходя из вышеизложенного, более четкому отграничению мелиорации земель от иных мероприятий, на наш взгляд, будет способствовать закрепление в законодательстве определения мелиорации земель как деятельности, заключающейся в проведении гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мероприятий или совокупности таких мероприятий, которые приводят к коренному улучшению земель, сохраняющемуся длительное время, и создают благоприятные условия для иных тесно связанных с ними природных объектов, в том числе для прилегающих земель, в целях сохранения, восстановления земель и/или повышения плодородия почв.
§ 2. История правового регулирования мелиорации земель в России
Использование тех или иных видов мелиорации земель имело место на протяжении всей истории российской государственности. Природно-климатические факторы, а также географическое расположение Древней Руси обусловили применение при строительстве первых поселений древних славян, возникавших, как правило, в лесах, на берегах рек, культуртехнических мероприятий. Основным приемом последних выступала расчистка земель от леса и кустарников. В XVIII в. при Петре I широкое использование получил такой вид мелиорации земель, как осушение, которое выполнялось при строительстве Санкт-Петербурга, располагавшегося на болотистой местности (сооружение осушительных каналов); наряду с этим шло крупное гидротехническое строительство.
Основной объем мелиоративных работ проводили помещичьи дворы и государство через организацию специальных экспедиций. Крестьяне в основном ограничивались культуртехникой, поскольку другие разновидности мелиорации (например, орошение, осушение) были дорогостоящими, а главное – для их осуществления нужны были специальные знания, которые можно было получить только за границей, где был накоплен значительный опыт проведения таких работ.
Несмотря на участие в осуществлении мелиоративных работ широкого круга субъектов права – государства (посредством выполнения работ государственными экспедициями, выдачи мелиоративных кредитов), частных лиц, земств, сельских обществ, правовое регулирование общественных отношений в данной области долгое время почти полностью отсутствовало. Принимались лишь отдельные акты – например, «Правила о ссудах на сельскохозяйственные улучшения» от 06.05.1896[52]. В связи с этим существовала объективная необходимость, о чем неоднократно высказывались общественные и политические деятели, в принятии специального закона, который регулировал бы затрагивающие проведение мелиорации земель вопросы. Кроме того, Россия в данной сфере сильно отставала от многих европейских стран, где такие законы уже действовали, и основной объем работ по коренному улучшению земель к концу XIX в. был завершен.
Первый общеимперский закон в сфере мелиорации земель в России был принят лишь в начале XX в. Это были утвержденные 20.05.1902 «Правила об устройстве канав и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей»[53], вошедшие в Устав сельского хозяйства[54]. Однако в Правилах было обнаружено множество недостатков, которые затрудняли применение их на практике. К тому же они значительно усложняли мелиоративную деятельность[55] и не касались создания объединений землевладельцев по ее совместному проведению, что требовалось на практике.
Осуществление мелиоративных работ сдерживалось отсутствием необходимых средств. Первые кредиты стали выдавать лишь с 1896 г., когда были утверждены «Временные правила о ссудах на сельскохозяйственные улучшения».
Ввиду слабости правового регулирования общественных отношений в области мелиорации земель до Октябрьской революции будет целесообразным рассмотреть основные вехи развития законодательства в этой области начиная именно с 1917 г.
Исходя из задач, возникающих перед государством в данной области, и интенсивности формирования связанной с ней нормативно-правовой базы, можно предложить следующую периодизацию развития законодательства о мелиорации земель в постреволюционной России, которая включает в себя пять этапов[56]:
1) период с 1917 по 1945 г. – этап формирования нового советского земельного законодательства, который начинается с принятия Декрета «О земле» 1917 г.; происходит отмена частной собственности на землю и ее национализация, восстановление разрушенного за годы Гражданской войны народного хозяйства, спад в проведении мелиорации земель во время Великой Отечественной войны;
2) период с 1945 по 1966 г. – этап оживления в развитии мелиоративного законодательства; однако начиная с 1950-х гг., в связи с тем что деятельность землепользователей стала направляться прежде всего на освоение целинных и залежных земель, мелиоративные работы по сравнению с первым этапом стали проводиться в меньших объемах;
3) период с 1966 по 1984 г. – происходит наиболее интенсивное формирование нормативно-правовой базы в рассматриваемой области общественных отношений; взят курс на интенсификацию сельскохозяйственного производства посредством развития мелиорации земель; проведение мелиорации земель провозглашено общегосударственным делом;
4) период с 1984 по 1991 г. – характерно уменьшение количества принимаемых нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы коренного улучшения земель; регулирование данных вопросов стало осуществляться в рамках института охраны земель; законодательное закрепление комплексного подхода к охране угодий;
5) период с 1991 г. по настоящее время – происходит «развал» мелиоративного дела; постепенный приход государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений в непригодное состояние; принятие первого закона о мелиорации земель, выступившего правовой базой современного законодательства о мелиорации земель; сокращение площадей мелиорируемых и мелиорированных земель.
С принятием Декрета о земле от 26.10.1917 (08.11.1917)[57] были заложены правовые основы в области проведения мероприятий по коренному улучшению земель. Уже в этом акте содержалось указание о последствиях осуществления мелиорации земель при очередных переделах земли: «Вложенная в землю стоимость удобрения и мелиорации (коренные улучшения), поскольку они не использованы при сдаче надела обратно в земельный фонд, должны быть оплачены». Отчуждение наделов, в отношении которых не проводились улучшительные работы, осуществлялось безвозмездно, поскольку весь земельный фонд объявлялся «исключительной социалистической государственной собственностью»[58].
В развитие Декрета о земле был принят Декрет ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли»[59], в котором правовое урегулирование получил лишь один из видов мелиоративных мероприятий – орошение. Согласно ст. 34 Декрета государство обязывалось при переселении помогать новоселам как обзаведением постройками, так и устройством дорог, водоемов, прудов и колодцев, снабжением сельскохозяйственными орудиями и искусственным удобрением, созданием искусственных орошений (где это требуется).
Однако, несмотря на оказываемую государством, как исключительным собственником природных ресурсов, землепользователям значительную помощь в проведении мелиоративных работ, национализация земли имела и отрицательную сторону. В частности, Б.В. Ерофеев отмечает, что «не был задействован личный интерес производителей сельхозпродукции, они исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на принуждение, апеллирование к сознательности субъектов отношений»[60].
52
Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1896. № 78. Ст. 846.
53
Устав сельского хозяйства // Свод законов Российской империи. Т. 12. Ч. 2. 1903.
54
В Варшаве (Польша), входящей в состав Российской империи, к тому времени уже действовало собственное Положение о мелиоративных товариществах.
55
См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 415.
56
В литературе предлагается выделять и иные этапы развития мелиоративного законодательства (см., напр.: Новицкая Н.Н. Этапы развития правового регулирования мелиорации в России // Аграрное и земельное право. 2007. № 5. С. 89–94).
57
СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
58
Общая теория советского земельного права. С. 40.
59
Декрет ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли» // СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346.
60
Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник / отв. ред. Н.И. Краснов. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 129.