Страница 2 из 16
Земли, на которых проводятся или уже проведены работы по их коренному улучшению, как правило, представляют собой одну из наиболее ценных частей земель Российской Федерации. Они обладают повышенной хозяйственной и экономической значимостью. Несмотря на то что эти земли занимают, согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 г., небольшую совокупную площадь – 11,3 млн га, или 0,66 % от общей площади всех земель России, на них производятся до 65 % овощей, весь рис, около 20 % сельскохозяйственных кормов и прочая продукция. Урожайность на орошаемых землях в 2–5 раз выше, чем на богарных, значительно ниже затраты материально-технических и трудовых ресурсов.
Вместе с тем при отсутствии вмешательства государства в сферу мелиорации, в первую очередь посредством оказания финансовой поддержки, проведение мелиоративных мероприятий ввиду их высокой капиталоемкости и ресурсозатратности является затруднительным.
Несмотря на очевидную важность деятельности по коренному улучшению земель, система правовых норм в этой сфере стала складываться только в начале XX в. В современный период законодательство о мелиорации земель обладает комплексным, межотраслевым характером, поскольку нормы входящих в него актов имеют различную отраслевую принадлежность, обусловленную разнородностью складывающихся мелиоративных отношений. В контексте настоящей работы нами будут исследованы мелиоративные отношения преимущественно сквозь призму земельного, аграрного и гражданского права вследствие их ключевой роли.
Существующее правовое регулирование сферы мелиорации земель не обеспечивает эффективного использования земель, на которых проводятся или уже проведены работы по их коренному улучшению, и должного функционирования мелиоративного комплекса. В законодательстве имеются многочисленные пробелы и противоречия. Характерна недостаточная развитость правоотношений по государственной поддержке проведения мероприятий по улучшению земель, нечетко определены в нормативно-правовых актах отношения собственности на мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, вследствие чего немало таких систем и сооружений числятся бесхозяйными. Имеющиеся теоретические построения не отвечают новым экономическим и правовым условиям и нуждаются в связи с этим в пересмотре и развитии.
В Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон о мелиорации) значительная часть норм не имеют прямого действия, а подзаконные акты, призванные его развивать, в большинстве случаев не приняты, что снижает эффективность правового воздействия на общественные отношения в этой сфере. Складывающаяся же правоприменительная практика не отличается единообразием. Отчасти следствием этого является стремительное сокращение с каждым годом площадей мелиорированных земель, перевод их в немелиорированные. Только за период с 1990 по 2015 г., по официальным данным, площадь мелиорированных земель уменьшилась на 2,2 млн га (с 11,5 млн до 9,3 млн га)[3].
Государство проявляет повышенный интерес к вопросам мелиорации, поскольку она имеет существенное значение для жизни общества и государства в целом. Подтверждением этого является разработанная и утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации специальная федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», на реализацию которой возлагаются большие надежды.
В юридической литературе правовые вопросы мелиорации земель разрабатывались преимущественно в советский период. Начиная с 1990-х гг. и до настоящего времени мелиорация не являлась предметом обстоятельного анализа. Затрагивались лишь отдельные связанные с ней вопросы: проведение мелиоративных мероприятий в сельском хозяйстве, правовой режим мелиорируемых, мелиорированных земель в составе земель сельскохозяйственного назначения и мелиоративных систем как водохозяйственных сооружений, используемых в сельском хозяйстве.
Таким образом, представленное комплексное исследование, принимающее во внимание взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности в области мелиорации земель и проведение ее на землях всех категорий, в определенной мере восполняет образовавшийся в научной литературе пробел.
В настоящей книге выделены юридически значимые признаки мелиорации земель, позволяющие отграничить связанные с ней правоотношения от иных правоотношений. Проведен исторический анализ развития законодательства о мелиорации земель в России и выявлены дефекты, повлиявшие на качество современного правового регулирования в этой области отношений.
Центральное место в работе занимает вопрос об определении правового режима мелиорируемых, мелиорированных земель, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, поскольку в теории и на практике он является наиболее проблемным. Исследованы отдельные специфические функции государственного управления в области мелиорации земель и определена их эффективность. Раскрыты особенности государственной поддержки мелиорации земель сельскохозяйственного назначения.
Особое место в исследовании отводится зарубежному опыту правового регулирования отношений в сфере мелиорации земель (опыту стран СНГ, Германии, Швейцарии, США, Китая и др.). Преимущественное внимание при этом уделяется изучению и анализу законодательства стран романо-германской правовой семьи – стран СНГ, Германии, Швейцарии, – поскольку именно их академические и законодательные традиции являются исторически наиболее близкими российскому правопорядку.
Представляется, что разработанные предложения послужат теоретической основой для дальнейших исследований в соответствующей сфере, а также будут иметь практическое значение для правотворческих и правоприменительных органов.
Автор выражает благодарность доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ Сергею Александровичу Боголюбову за поддержку, ценные рекомендации и полезные замечания.
Глава I
Общая характеристика правового регулирования мелиорации земель
§ 1. Понятие мелиорации земель в праве и ее отграничение от иных мер
Использование земли как важнейшего компонента природной среды при осуществлении различных видов хозяйственной и иной деятельности (сельскохозяйственное производство, строительство зданий, строений, сооружений, добыча полезных ископаемых и т. д.) неизбежно приводит к ухудшению ее состояния. В отдельных случаях такая деятельность влечет за собой истощение или даже полную деградацию земель. Подобные негативные последствия определяются субъективными факторами, всецело зависящими от деятельности как отдельного человека, так и общества в целом. Однако, кроме антропогенного воздействия, на состояние земель могут оказывать отрицательное влияние и объективные факторы, не зависящие от воли человека, – природные явления (например, засуха, наводнение, водная и ветровая эрозия).
Для того чтобы предотвратить данные негативные процессы, снизить размер причиненного ими вреда земле или ликвидировать их последствия, проводится мелиорация земель (далее также – мелиорация).
Под ней согласно ст. 2 Закона о мелиорации[4] понимается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. При этом данный перечень мероприятий является открытым, поскольку включение в него всех мероприятий невозможно и нецелесообразно в связи с тем, что любое определение должно отражать лишь существенные признаки исследуемого явления, позволяющие отличить его от иных явлений.
Земельный кодекс Российской Федерации[5] (далее – ЗК РФ) в. ст. 13 относит к мероприятиям по охране земель не саму мелиорацию, а сохранение достигнутого уровня мелиорации земель. Однако данное утверждение трудно признать верным, поскольку последнее, как представляется, является скорее целью государственной политики в области мелиорации земель. Кроме того, ее осуществление выступает одним из средств интенсификации сельского хозяйства, создания и поддержания экономического (искусственного) плодородия почв[443], а также обеспечения устойчивости землепользования в интересах настоящего и будущего поколений.
3
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.01.2013 № 37-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» // СЗ РФ. 2013. № 4. Ст. 303; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ в 2015 г. // URL: https://rosreestr.ru.
4
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
5
СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
443
В научной литературе наряду с экономическим плодородием, поддерживаемым искусственным путем (например, внесением в почву удобрений), выделяется естественное плодородие, которое зависит от природных условий и не подвергается воздействию со стороны человека.