Страница 12 из 16
В принятых позже Верховным Советом СССР 28.02.1990 Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле[105] (далее – Основы законодательства о земле) институт охраны земель был более детально разработан и структурно обособлен в виде отдельного раздела (раздел X). Было провозглашено осуществление охраны земель на основе комплексного подхода к угодьям, рассматриваемым в качестве сложных природных образований (экосистем). Мелиорацию же земель стали рассматривать в качестве одной из мер по охране земель независимо от их категории. Таким образом, впервые получила «юридическое закрепление концепция охраны природных ресурсов… непосредственно в процессе их использования, а не в отрыве от него»[106].
В Основах законодательства о земле устанавливался императивный запрет на изъятие особо ценных продуктивных земель, определяемых в соответствии с уровнем кадастровой оценки для данного региона, отнесению к которым подлежат в том числе мелиорированные и мелиорируемые земли. Главным же достижением данного акта явилось закрепление подробного перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель (освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения или улучшения их состояния в период, предусмотренный проектом производства работ; поощрение за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда и др.).
ЗК РСФСР 1991 г.[107] пошел дальше предшествующих ему актов. В нем впервые нашла отражение обязанность предупреждения негативных последствий от реализации непродуманных программ по мелиорации земель. Так, в ст. 104 ЗК РСФСР определено, что оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертиз, без положительных заключений которых запрещается осуществление программ по мелиорации земель, строительство и реконструкция объектов.
Установление данной нормы обусловлено тем, что широкомасштабное проведение мелиорации земель в СССР, наряду с оказанным положительным влиянием на состояние различных компонентов природной среды, повлекло за собой наступление и ряда негативных последствий. Примерами тому могут служить осушение Полесских болот Беларуси, нанесшее значительный урон гидрологическому режиму региона, высыхание Аральского моря, опустынивание Приаралья, подтопление земель в зоне водохранилищ и др.
С конца 80-х гг. темпы мелиоративного строительства существенно сократились, а намеченные планы и программы не удалось реализовать полностью. Последовало сокращение площадей мелиорируемых и мелиорированных земель.
Характерные черты периода: рассмотрение мелиорации земель в нормативно-правовых актах не только при регулировании использования земель сельскохозяйственного назначения, но и рамках института охраны земель; установление императивного запрета на изъятие особо ценных продуктивных земель; закрепление перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель; провозглашение комплексного подхода к охране угодий.
Данный период характеризуется проведением аграрной и земельной реформ, имевших катастрофические последствия для дальнейшего развития сельского хозяйства[108] и, в частности, мелиорации земель. Начало реформ заложил Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Главными их результатами стали появление множества форм собственности на земли, реорганизация колхозов и совхозов с разделением земли и имущества соответственно на доли и паи работников, создание фермерских хозяйств.
Наблюдается общий упадок в развитии сельского хозяйства в стране. Мелиоративные работы в силу недостаточного государственного финансирования, осуществлявшегося по «остаточному» принципу, практически перестали выполняться. От 5 до 17 % площадей земель, улучшенных за счет проведения гидромелиоративных работ, ежегодно не засевались[109]. Отдельные мелиоративные системы фактически попали в разряд бесхозяйных: осуществлять их содержание и ремонт оказалось некому.
Принятый в 2001 г. новый ЗК РФ закрепил лишь общую обязанность собственников, пользователей и арендаторов земельных участков по сохранению достигнутого уровня мелиорации (ст. 13).
Главным событием данного периода стало принятие Закона о мелиорации, который стал комплексно регулировать отношения в области мелиорации земель. На данный Закон возлагались особые надежды по разрешению существовавших проблем. Однако он не смог в полной мере урегулировать все необходимые вопросы, так как многие его нормы не имеют прямого действия, а призванные их развивать подзаконные акты, как правило, еще не приняты. Кроме того, он содержит ряд противоречий и неопределенностей.
В связи с проявляющейся общей тенденцией ухудшения состояния земель, включая почвы, были разработаны на соответствующий период федеральные целевые программы, предусматривающие проведение на основе комплексного подхода мероприятий по сохранению, восстановлению земель и повышению плодородия почв. Среди них можно выделить: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.1992 № 879 «О государственной комплексной программе повышения плодородия почв» (до 2000 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 08.11.2001 № 780 «О федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 годы», Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года», Постановление Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» и др. На региональном уровне, в свою очередь, также были утверждены соответствующие целевые программы.
Исходя из изложенного, можно заключить, что длительное время законодательство о мелиорации земель в России носило в основном фрагментарный характер. Издание Закона о мелиорации позволило, хотя и не полностью, эту фрагментарность преодолеть. Для проводимой на протяжении всего советского периода государственной политики в этой области были характерны непоследовательность и противоречивость. Поэтому существующие сегодня в ней проблемы во многом имеют исторические корни: возникнув в советское время и не найдя решения с помощью средств государственно-правового воздействия, они отчасти привели в настоящее время к значительному ухудшению состояния мелиорируемых и мелиорированных земель, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, защитных лесных насаждений и породили новые проблемы.
Но наряду с этим следует иметь в виду, что прежнее законодательство о мелиорации в то же время имело и много положительных моментов (правовая защита расположенных в городах орошаемых и осушенных земель от их необоснованного уменьшения, ведение мелиоративного кадастра, временное освобождение мелиорированных земель от сельскохозяйственного налога и др.), которые необходимо учитывать современному законодателю как при принятии новых нормативно-правовых актов, так и при совершенствовании уже действующих актов в данной области общественных отношений.
§ 3. Современное российское законодательство о мелиорации земель
Всестороннее исследование проблем современного правового регулирования в области мелиорации земель невозможно осуществить без целостного анализа и понимания сложившейся в настоящее время системы российского законодательства в указанной области.
105
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты ВС СССР 28.02.1990) // Свод законов СССР. Т. 4. 1990. Ст. 45.
106
Зацепина Т.Н. Мелиорация сельскохозяйственных земель: теория и практика правового регулирования / под ред. Г.А. Аксененка, П.Ф. Кулинича. Минск, 1991. С. 5.
107
Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.
108
См. подр.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов: Изд-во «Научная книга», 2004.
109
См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. Т. 3. С. 66.