Страница 10 из 16
Начиная с 1954 г. на первый план выдвигается осуществление кампании по масштабному освоению целинных и залежных земельных массивов, в связи с чем объемы проведения непосредственно мелиоративных работ уменьшились. По приводимым сведениям, максимальные объемы освоения пришлись на 1954–1955 гг., когда было распахано 71 % пашни[82]. В период с 1954 по 1960 г. в СССР было вовлечено в сельскохозяйственный оборот около 40 млн га земель, из которых более 20 млн га в Казахстане и около 20 млн га в России[83].
Проводимая политика по освоению целины позволила вовлечь в сельскохозяйственный оборот огромные площади ранее не используемых земель, повысить уровень урожайности, но вместе с тем она привела и к пагубным экологическим последствиям в виде эрозии и деградации почв, борьба с которыми требовала применения не только агротехнических, но и мелиоративных методов[84]. По сути, требовались коренные улучшения уже не «старых» земель, а вновь освоенных, подвергшихся антропогенному воздействию в результате интенсивного использования.
Из сказанного следует, что традиционное следование сельского хозяйства России по экстенсивному пути (за счет вовлечения в хозяйственный оборот новых неосвоенных земель) привело к ухудшению качества земель, которые уже не могли в полной мере удовлетворять потребности населения в сельскохозяйственной продукции. Поэтому необходим был пересмотр уже сложившихся подходов к использованию земель, а именно переход на интенсивный путь развития сельского хозяйства, направленный на увеличение урожайности сельскохозяйственной продукции с помощью повышения качественных характеристик уже используемых земель. На это были направлены и последующие действия советского правительства.
С принятием Постановления от 01.04.1965 № 256 «Об отнесении затрат по коренному улучшению земель в колхозах на счет государственного бюджета»[85], распространявшегося на колхозы, находившиеся в районах избыточного увлажнения, по нашему мнению, произошел подрыв системы мелиоративных работ в результате отнесения всех затрат по их проведению на государство. Поскольку у землепользователей была потеряна заинтересованность в улучшении земель и проведении других мер по их охране, это негативно отразилось позже на общем состоянии мелиорированных земель. Особенно явно это проявилось в 1990-е гг., после того как было практически прекращено государственное финансирование мелиоративной сферы, а связанные с ней мероприятия практически перестали выполняться. В итоге это привело к снижению качественных характеристик земель.
Несмотря на принятие в рассматриваемый нами отрезок времени нормативно-правовых актов, содержащих нормы мелиоративного характера, последние по-прежнему были немногочисленны. Они не были системными и регулировали общественные отношения в указанной сфере фрагментарно, касаясь лишь отдельных их сторон. В связи с этим ряд ученых (например, П.Ф. Кулинич) справедливо высказывались о том, что до середины 60-х гг. законодательство о мелиорированных (как и о мелиорируемых) землях находилось в стадии формирования, и связывали это с тем, что сельское хозяйство развивалось по экстенсивному пути и, следовательно, «сохранение и повышение качества сельскохозяйственных земель не входило в число первостепенных задач правового обеспечения рационального землепользования»[86].
Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие характерные черты рассмотренного периода: масштабная борьба с засухой и суховеями путем посадки крупных государственных полезащитных лесонасаждений, лесонасаждений в колхозах, совхозах, развития орошения; введение отдельного учета орошаемых земель и земель с осушительной сетью; фрагментарный характер норм, регулирующих проведение мелиорации земель, их несистематизированность; отнесение всех затрат по коренному улучшению земель в районах избыточного увлажнения на счет государственного бюджета.
Вторая половина 1960-х гг. – начало новой вехи в истории формирования советского законодательства, посвященного мероприятиям по коренному улучшению земель. С 1966 г. получает более интенсивное развитие нормативно-правовая база, посвященная регулированию проведения различных мелиоративных мероприятий (преимущественно осушения и орошения) и установлению особенностей правового режима мелиорируемых и мелиорированных земель. Академик РАСХН Б.С. Маслов этот период назвал «золотым веком мелиорации»[87]. Однако некоторые ученые отмечают, что «не было «золотого века мелиорации», а был «золотой век Минводхоза СССР», который исправно осваивал выделенные ему государством средства, выполняя планы ввода новых орошаемых земель не более чем на 30–50 %»[88].
Поворотным пунктом в развитии правовых отношений в рассматриваемой сфере выступил майский Пленум ЦК КПСС 1966 г., по итогам которого было принято постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.06.1966 № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»[89], провозгласившее мелиорацию земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи. Особо следует отметить, что мелиорируемые и мелиорированные земли (осушенные и орошаемые) впервые в отечественном земельном законодательстве были в нем отнесены не просто к сельскохозяйственным угодьям, а к угодьям, имеющим особую ценность и подлежащим вследствие этого особой охране. Постепенно начал складываться особый правовой режим этих земель.
Содержание правовых норм данного периода говорит о том, что правовое регулирование стало направлено в первую очередь не на вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых земель, а на сохранение уже имеющихся и повышение их качественных показателей (плодородия).
Руководство в данной области было возложено на специально созданный в 1965 г. общесоюзный орган – Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР – путем преобразования Госземводхоза СССР. Для обеспечения нормального функционирования мелиоративных систем были организованы специальные эксплуатационные службы органов мелиорации и водного хозяйства.
Данный период характеризуется самым бурным развитием нормативно-правовой базы в области мелиорации земель. Были приняты такие нормативно-правовые акты, как, например, Постановление Совета Министров РСФСР от 05.07.1967 № 503 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии в РСФСР»[90], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.07.1970 № 550 «Об улучшении эксплуатации мелиоративных систем и использования орошаемых и осушенных земель»[91], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.04.1971 № 227 «О мерах по дальнейшему развитию мелиорации земель и сельскохозяйственному освоению в 1971–1975 годах»[92].
В 1968 г. принимается первый общесоюзный земельный акт – Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[93] (далее – Основы земельного законодательства), в которых впервые была выделена отдельная статья (ст. 13), посвященная охране земель и повышению плодородия почв, содержание которой нашло отражение также в преамбуле Основ, провозгласившей их достижение в качестве общенародной задачи. Все это отвечало общей тенденции периода – повышению внимания к проблемам рационального использования и охраны земель.
В данной статье на землепользователей возлагалась общая обязанность проведения эффективных меры по повышению плодородия почв, осуществлению комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, недопущению засоления, заболачивания, загрязнения земель, зарастания их сорняками, а также других процессов, ухудшающих состояние почв. Конкретные обязанности указывались в статьях, посвященных регламентированию режима различных категорий земель.
82
См.: Казьмин М.А. Земельные реформы в России (19–20 вв.): Уроки пройденного пути. М.: Книжный дом «ЛЛИБРОКОМ», 2012. С. 150.
83
Народное хозяйство СССР в 1960 г. Статистический ежегодник. М.: ЦСУ РСФСР, 1961. 572 с.
84
См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 233.
85
СП СССР. 1965. № 8–9. Ст. 54.
86
Кулинич П.Ф. Рациональное использование мелиорированных земель. Киев: Наукова думка, 1987. С. 17.
87
Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 261.
88
Айдаров И.П. Очерки по истории развития орошения в СССР и России: монография. М.: МГПУ, 2006. С. 154.
89
Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.06.1966 № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур» // СП СССР. 1966. № 11. Ст. 114.
90
Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1967. № 17. Ст. 94.
91
Свод законов СССР. 1990. Т. 7. Ст. 412.
92
СП СССР. 1971. № 8. Ст. 67.
93
Закон СССР от 13.12.1968 № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.