Страница 21 из 23
Ошибочное понимание природы бюджетного кризиса предопределило и ошибочные действия по его преодолению. На протяжении 1996–1998 гг. акцент делался на улучшение собираемости налогов путем либо усиления налогового администрирования, либо совершенствования системы налогов и налогового законодательства. Данный вопрос стоял в центре внимания исполнительной власти, он выдвигался в качестве критериального представителями международных финансовых институтов при предоставлении России займов МВФ и Всемирного банка, к нему проявляли повышенный интерес руководители и аналитики ведущих инвестиционных банков.
Власти предпринимали немалые организационные и политические усилия по улучшению сбора налогов. Расширялись функции налоговой службы, а ее руководитель получил ранг министра, а затем и вице-премьера. Огромные усилия были затрачены на разработку и продвижение Налогового кодекса, который, впрочем, так и не был принят тогда Государственной думой. Предпринимались обходные маневры, нацеленные на расширение роли тех налогов, которые по техническим причинам собирались лучше. (Последнее особенно наглядно проявилось в провозглашенном премьер-министром С. Кириенко тезисе о целесообразности усиления обложения потребителя при облегчении налогового бремени производителя, что на деле означало лишь перенесение акцента с прямых налогов на косвенные.) Принимавшиеся меры если и давали результат, то весьма ограниченный (порядка одного процентного пункта ВВП) и краткосрочный, собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. И хотя решалась задача предотвращения дальнейшего резкого падения доходов бюджета, так и осталось невозможным обеспечить существенное и устойчивое приращение доходов до уровня, который приближался бы к расходным обязательствам государства.
Иными словами, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация и повышение эффективности расходов, включая их сокращение, – вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения. Правительство в рассматриваемый период (и особенно на рубеже 1997–1998 гг.) делало довольно решительные попытки по наведению порядка в расходовании средств федеральных и местных бюджетов, а Кабинетом С. Кириенко в июне – июле была даже разработана и одобрена специальная программа на этот счет. Однако по существу принимавшиеся в этом направлении меры носили характер упорядочивания расходов, представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблема была более сложной и одновременно ясной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых стало практически невозможно.
На пути решения этой задачи оказались особенности российской конституционной системы. Выяснилось, что заложенный в Конституции 1993 г. механизм формирования институтов власти препятствует такому решению. Режим сильной президентской республики закладывался, в частности, для того, чтобы ограничить популистскую и лоббистскую активность законодательного корпуса. Однако на практике независимость от Думы не столько ограждала правительство от популизма, сколько ставила депутатов в комфортную и политически выигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за результаты осуществляемого социально-экономического курса. И особенно болезненно это проявлялось при прохождении через Думу федерального бюджета.
Более того, в данных конституционных условиях у оппозиционного большинства Думы 2-го созыва не только не было желания разделить ответственность с правительством за социальные последствия осуществления реального бюджета по расходам, но и появлялся стимул к противоположным действиям. Экономическая нестабильность выступала важным фактором нестабильности политической и создавала благоприятные условия для успеха оппозиции на парламентских и президентских выборах.
Другая проблема – угнетающее воздействие бюджетного дефицита на состояние налоговой сферы. Несбалансированность бюджета воспроизводила в расширенном масштабе неплатежи, в том числе неплатежи в бюджет.
Консолидация власти и политические конфликты в условиях финансового кризиса
Другая группа факторов резкого обострения финансового кризиса связана с кризисом социально-политической базы либерально-стабилизационного макроэкономического курса 1995–1997 гг. Среди влиятельных групп интересов, обеспечивавших поддержку этого курса, были эффективные экспортно ориентированные отрасли, а также банки[61]. Стабильность рубля создавала благоприятные условия для их бизнеса. Однако в 1997 г. ситуация начала меняться.
Во-первых, падение мировых цен на энергоносители и металлы обусловило заинтересованность экспортеров в снижении курса национальной валюты: тем самым они фактически оказались в рядах проинфляционно настроенных сил. Во-вторых, со стороны нефтяного лобби усилилось давление в пользу снижения акцизов, реализация чего не могла не сказаться негативно на состоянии федерального бюджета и, следовательно, на макроэкономической стабильности.
В таких условиях девальвация становилась практически неизбежной, если бы не ситуация, сложившаяся в банковской системе. Значительные валютные обязательства ведущих российских коммерческих банков ставили их в случае снижения курса рубля на грань банкротства, что становилось важным фактором, противодействовавшим девальвации. Реальная ситуация оказывалась еще более сложной, поскольку банковский и нефтегазовый бизнесы были в посткоммунистической России тесно переплетены.
Наконец, важным фактором внутренней дестабилизации стала обострившаяся борьба между различными группировками элиты российского бизнеса, в которую оказалось вовлечено и правительство. Бюджетный кризис заставил Кабинет министров в 1997 г. усилить внимание к собираемости налогов, с одной стороны, и к финансовым результатам приватизации – с другой.
Борьба за налоговую дисциплину осложнила отношения правительства с ведущими экспортно ориентированными и политически исключительно влиятельными компаниями, прежде всего с «Газпромом» и нефтяными компаниями. Именно от этих компаний, вносящих значительный вклад в федеральный бюджет, в первую очередь потребовали соблюдения налоговой дисциплины и погашения долгов перед государством. Одновременно были предприняты шаги по усилению реального государственного контроля за деятельностью «Газпрома» – организации, которая, несмотря на ее характер естественной монополии и при наличии у государства блокирующего пакета акций, фактически находилась под полным контролем высшего менеджмента (с которым формально был заключен трастовый договор по управлению госпакетом). От «Газпрома», как и от других компаний – экспортеров энергоресурсов, потребовали перехода на современные формы организации бухгалтерского учета, обеспечивавшие бо´льшую прозрачность хозяйственно-финансовой деятельности.
Закономерная негативная реакция на подобные действия правительства, непривычные и в принципе неприятные для них, была значительно усилена двумя группами факторов. Во-первых, высокий уровень неплатежей в народном хозяйстве, и особенно неплатежей со стороны бюджетных организаций, позволял энергетикам утверждать, что задолженность по налогам является результатом неплатежей за поставку соответствующих энергоресурсов (в первую очередь это касалось «Газпрома» и РАО «ЕЭС России»). Во-вторых, усилия по собираемости налогов накладывались на снижение мировых цен на нефть, что еще более осложняло положение соответствующих компаний и давало им повод обвинять правительство в целенаправленном подрыве нефтяной отрасли. Разумеется, усиление прозрачности отчасти способствовало бы, по-видимому, снижению издержек и повышению эффективности, но решительно противоречило бы интересам собственников и менеджмента этих фирм.
В 1997 г. произошел и пересмотр отношения власти к приватизации, когда на первый план вышли ее финансово-бюджетные задачи. Это существенно отличалось от характерной для предшествующего периода модели, когда приватизация рассматривалась преимущественно как инструмент укрепления политической базы исполнительной власти. Попытка государства получить максимальную выручку от продажи акций ряда крупных и весьма привлекательных компаний вызвала резкое недовольство среди банковской элиты, ранее ориентированной на поддержку исполнительной власти. Особо острые разногласия вызвали результаты продажи крупных пакетов акций «Связьинвеста» и «Норильского никеля», а также перспективы приватизации компании «Роснефть».
61
См.: Экономика переходного периода. С. 157–165.