Страница 2 из 9
Однако отнюдь не только воля руководителя государства, как бы он не назывался, влияла на процесс принятия новых законов. Имелось и имеется множество факторов, влияющих на изменение законодательства.
Всегда климатический и географический факторы оказывали и оказывают существенное, а иногда решающее влияние на социальное и экономическое устройство человеческих сообществ. Это особенно очевидно при изучении древних обществ, где основу экономики составляло земледелие. Однако и в индустриальную эпоху, например, наличие или отсутствие полезных ископаемых во многом влияет на то, какие отрасли экономики будут доминировать в том или ином государстве.
Значительную роль в формировании законодательства играют также размеры государств – чем большее количество различных национальностей и этносов собрано в одном государстве, чем больше его территория, тем сложнее задачи, стоящие перед управленцами, тем «универсальнее» должно быть законодательство.
В свою очередь, экономическое устройство всегда определяет социальную структуру общества – наличие или отсутствие в нем тех или иных социальных групп, имеющих различные интересы, цели и ценности. Одним из механизмов согласования, сбалансирования этих зачастую противоречащих друг другу интересов и стало законодательство.
Важным фактором, определяющим ценностные и целевые установки, лежащие в основании любого законодательства, являются моральные ценности, доминирующие в то или иное время, на той или иной территории. Религия, как квинтэссенция морали, определяла и зачастую определяет основные подходы к построению законодательства. Значительную часть истории законодательство существовало в рамках религии. Так было в Средние века, так продолжается и в наше время. В Европе законодательство приобрело светский характер только на рубеже XVII–XVIII вв. Влияние религии остается значительным в большинстве государств.
Баланс интересов различных социальных слоев общества носит динамический характер и зачастую может нарушаться, смещаясь в ту или иную сторону. Это выражается в усилении или ослаблении политических сил и организаций, представляющих интересы различных социальных групп. Конкретная конфигурация соотношения различных политических сил в значительной степени определяет законодательную политику государства. Особенно ярко это проявляется там, где существует парламент, являющийся как законодательным, так и представительным органом власти.
Вообще, выборная власть, будь то глава государства, правительство, парламент или судебная власть, очень чувствительна к процессам, происходящим в обществе, которые находят свое выражение в так называемом общественном мнении, транслируемом прежде всего средствами массовой информации. Например, заметная активизация преступного элемента всегда вызывает общественное недовольство, в ответ на которое законодатели часто идут на усиление репрессивных мер в уголовном законодательстве, не всегда задумываясь о долгосрочных последствиях.
Значительное влияние на законодательный процесс могут оказывать лоббистские усилия со стороны исполнительной власти, крупного капитала, отдельных отраслей экономики и региональных властей. Причем «движение» таких усилий зачастую бывает разнонаправленным, так что определить вектор законодательной политики подчас бывает очень не просто.
Еще одним фактором является наличие конкуренции или ее отсутствие в экономике, политике. Например, при советской власти политическая и экономическая конкуренция была фактически запрещена, что не могло не наложить весьма специфический оттенок на законодательство той эпохи.
Свой вклад в разноголосицу при разработке того или иного закона вносят и представители юридического сообщества. Наличие конкурирующих юридических школ, с одной стороны, позволяет достаточно комплексно взглянуть на проблемы законодательной политики государства, а с другой стороны, открывает еще одно направление поиска компромисса.
Такое разнонаправленное влияние на процесс принятия законов, особенно если уже принятые законы не подвергались какому-либо пересмотру, рано или поздно приводило к хаотизации законодательства, которая выражалась в наличии противоречащих друг другу законов, никак не связанных между собой. В итоге не раз возникал полный паралич законодательства, происходила практическая утеря им регулирующих функций.
Так было, например, на закате Римской империи, в период Средневековья, в РСФСР в конце 80-х – начале 90-х гг. XX в., когда не то что законы, поправки в Конституцию принимались «с голоса».
Выход из подобных ситуаций осуществлялся за счет титанической работы юристов по упорядочению и систематизации законодательства. Кодекс Юстиниана, кодексы западноевропейских государств конца XVIII – начала XIX в., знаменитый Свод законов Сперанского в Российской империи, Гражданский кодекс Российской Федерации рубежа XX и XXI вв. являются яркими примерами такой работы. Образно говоря, юристы из бесформенной «кучи глины» – хаотизированного законодательства как бы создавали великолепные образцы «законодательных скульптур».
После того, как подходящая «форма» законодательства была найдена, стала возможна иная технология его конструирования. Ее суть не в том, чтобы придавать «форму» уже существующему законодательному массиву, а, наоборот, чтобы сначала задать «форму», а потом наполнять ее конкретными упорядоченными нормами права.
В качестве такой «формы» используются основополагающий закон, например, конституция, где, как правило, существуют заранее сконструированная иерархия законов, четкие процедуры принятия законов, заданная структура законов, а также действенные механизмы предотвращения принятия законов, противоречащих законодательной политике государства. Именно по такой технологии происходило создание современного российского законодательства и продолжается его дальнейшее развитие.
В заключении этой главы следует еще раз обратить внимание на то, что законодательство есть многофакторный процесс, подверженный многочисленным влияниям. Практически каждый законодательный акт является плодом компромисса между многими группами интересов. Поэтому на первый взгляд может показаться, что его результаты носят случайный характер и о какой-либо целенаправленной политике говорить сложно. Однако это не так.
Магистральным направлением развития законодательства в нашей стране является построение правового государства, нацеленного прежде всего на защиту прав и законных интересов каждого гражданина. Но, как известно, права одного человека заканчиваются там, где начинаются права другого, и рассчитать, так сказать, на бегу, точную конфигурацию законодательства, максимально полно обеспечивающего права граждан, очень сложно, а порой невозможно. Отсюда, собственно, и проистекает описанный итерационный процесс развития законодательства, когда каждая последующая итерация вроде бы должна делать нас ближе к искомому результату. Однако этот результат в виде идеального законодательства в принципе недостижим хотя бы потому, что жизнь не стоит на месте и постоянно вносит коррективы во все описанные выше факторы, влияющие на законодательный процесс, и, как результат, на правила игры, выраженные в законе.
Глава 3
Иерархия законов
Иерархия законов – это порядок приоритетности одних законов перед другими. На первый взгляд, все и так ясно: вначале Конституция, затем федеральные конституционные законы и законы.
С первым – главным или, как его часто называют, Основным Законом – все правильно. Это Конституция Российской Федерации (далее – Конституция), принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. и вступившая в силу 25 декабря 1993 г. (за исключением отдельных положений). Дальше идут законы Российской Федерации о поправках в Конституцию.
На практике поправки в Конституцию принимались нечасто. К настоящему времени их четыре:
– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»[8];
8
Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 1.