Судебное административное право

В настоящее время административное судопроизводство регулируется в рамках трех кодифицированных актов: КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Это следует из положений действующего законодательства и современной доктрины административно-процессуального права.

КАС РФ 2015 г. – это кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Нормативно-правовые положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1).

В АПК РФ (ст. 29) законодатель понимает административное судопроизводство в двух «измерениях»:

во-первых, как административно-спорную юрисдикцию, т. е. правосудие по спорным делам, возникающим из административно-правовых отношений (гл. 23, 24, 26 и § 2 гл. 25) и

во-вторых, как административно-наказательную юрисдикцию по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25). Порядок осуществления административно-наказательной юрисдикции, установленный АПК РФ (ст. 202), предполагает обращение должностного лица (органа), составившего протокол об административном правонарушении, в суд с требованием о привлечении предполагаемого деликвента к административно-наказательной ответственности. Этому лицу придается в процессе статус стороны обвинения (ч. 2 ст. 45 АПК РФ), что создает правовую основу для осуществления по этим делам полноценного состязательного судопроизводства.

КоАП РФ характеризуется иной схемой правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях: должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, лишь направляет его в суд. Дальнейшее рассмотрение дела происходит без его участия как стороны процесса. Судья, оглашая материалы переданного ему дела, по сути, совмещает функцию обвинения и функцию суда, что исключает возможность состязательного процесса.

Судебное административное право – это право, регулирующее осуществление судом административно-спорной юрисдикции, т. е. правосудия по административным спорам. Вопрос о возможности и необходимости отнесения к судебному административному праву комплекса норм, регулирующих судопроизводство по делам об административных правонарушениях, в науке остается открытым.

Во-первых, это обусловлено тем, что судопроизводство по этим делам в соответствии с КоАП РФ носит усеченный, ограниченный характер: его процессуальная форма лишена многих принципов, присущих правосудию, в том числе конституционного принципа состязательности.

Во-вторых, дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ по своей юридической природе значительно отличаются от административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, который установлен КАС РФ и гл. 22–24, 26 АПК РФ. Характерно, что в зарубежных странах такого рода правонарушения не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства, т. е. не являются предметом разбирательства в административном судопроизводстве. Такой же подход был характерен и для России в досоветский период.

Современный законодатель относит нормы права, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, к административным. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений в свое время включил КоАП РФ в число кодексов, регулирующих административное судопроизводство. Следуя этому исторически обусловленному подходу, нормы КоАП РФ, регулирующие производство в суде по делам об административных правонарушениях, с определенными оговорками о специфике России, также должны относиться к судебному административному праву. Соответственно, в качестве предмета данного сегмента судебного административного права следует рассматривать административно-наказательную юрисдикцию, а судопроизводство по этим делам – как административно-наказательное судопроизводство.

Такой подход предполагает понимание термина «судебное административное право» в узком и широком значениях. Употребленный в узком значении слова этот термин обозначает комплекс норм, который регулирует организацию и порядок деятельности судебных органов, осуществляющих правосудие по административным спорам, т. е. административно-спорную юрисдикцию. Это – сфера административной юстиции в форме административно-спорного судопроизводства. Использованный в широком значении слова термин «судебное административное право» может также включать определенную совокупность норм, которая регулирует организацию и функционирование судебных органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, т. е. административно-наказательную юрисдикцию. В этом случае в предмет судебного административного права следует включать как административно-спорное, так и административно-наказательное судопроизводство.

Административно-спорное судопроизводство – форма защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерных административных актов органов власти. Это в первую очередь правозащитное судопроизводство. Административно-наказательное производство – форма реализации карательной (штрафной) административной ответственности. Это в первую очередь наказательное административное судопроизводство. Соответственно, судебное административное право в современной России в этом контексте может быть подразделено на административно-спорное и административно-наказательное.

Судебное административное право как право, регулирующее организацию и деятельность органов судебной власти по осуществлению административного правосудия, включает в свой состав два блока норм:

а) судоустройственные нормы (судоустройственное административное право) и

б) судопроизводственные нормы (судопроизводственное административное право).

Нормы судебного административного права – это в значительной своей части административно-процессуальные, судопроизводственные нормы, главная задача которых обеспечить надлежащий процесс разрешения споров, возникающих из административно-правовых отношений. По своей масштабности и значению они не уступают комплексу норм гражданско-процессуального права, определяющего порядок разрешения споров между субъектами частного права.

Это обстоятельство обусловливает тот факт, что довольно часто во многих странах судебное административное право сводится только к нормам административно-процессуального права, без учета норм судоустройственного права. Такой подход без описания правовой основы организационной структуры административной юстиции не позволяет создать полного представления о ней как о юрисдикционном механизме разрешения административных споров.

В настоящем учебнике внимание фокусируется на изучении административно-спорного судебного права, которое во всем мире ассоциируется с административной юстицией в ее классическом понимании как юрисдикции по административным спорам. В тех случаях, когда в фокусе внимания оказывается административно-наказательное право, имеется в виду свойственное для российской правовой системы специфическое понимание судебного административного права в широком смысле.

2.2. Судебное административное право как отраслевой комплекс норм, регулирующих организацию и функционирование административной юстиции

В современной системе права России специалистами насчитывается около шести десятков отраслей права, и их число продолжает множиться. Динамика образования новых отраслей отражает объективные процессы дифференциации и интеграции в системе права, которые вызываются изменением структуры общественных отношений, социальных ценностей, приоритетов правовой политики, общественных задач и парадигм правового регулирования.