Страница 28 из 34
Однако импичмент – не единственный способ отстранить от должности президента. Внося поправки в Конституцию РСФСР в связи с созданием этой должности, Съезд сразу же сформулировал запрет: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти» (ст. 121.6). Это можно назвать мистическим предвидением. Но, скорее всего, у депутатов просто сработал обостренный «инстинкт самосохранения». А в разгар противостояния – 9 декабря 1992 г. – данная статья была дополнена угрозой (санкцией): «В противном случае они (полномочия президента. – М.К.) прекращаются немедленно».
Эта норма юридически ущербна – хотя бы потому, что, как пишет Ю.М. Батурин, «автоматическое прекращение полномочий Президента, избранного гражданами непосредственно, конечно же, противоречило принципу народовластия» (4, с. 29). Но главное, кто и в рамках какой процедуры должен был удостоверить факт «изменения национально-государственного устройства, роспуска либо приостановления деятельности органа власти»?
Когда дело дошло до применения в кульминационный момент конфликта ст. 121.6, на эти нормативные несуразности указывали и некоторые конституционные судьи – в связи с принятым Судом (по его инициативе72) заключением от 21 сентября 1993 г. № З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года» (7).
Четыре конституционных судьи – Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, А.Л. Кононов и Т.Г. Морщакова – выступили с особыми мнениями по этому заключению, где говорилось не только о его содержательной сомнительности, но и о неправомерности КС РФ реализовывать ст. 121.6. Конституционный судья Н.В. Витрук потом вспоминал: «Содержание статьи 121.6 противоречит содержанию статьи 121.10 Конституции Российской Федерации. В силу этого, а также в силу отсутствия какого-либо механизма реализации положений статьи 121.6 Конституционный суд не вправе был обращаться к данной статье Конституции Российской Федерации. На это указало большинство судей, однако председательствовавший в заседании В.Д. Зорькин вопреки воле большинства ставил на голосование формулировки, оправдывающие действие статьи 121.6 Конституции Российской Федерации» (7).
То обстоятельство, что в Конституции 1978 г. не была четко урегулирована процедура досрочного прекращения президентских полномочий при отсутствии у президента ответных средств правовой защиты, сыграло отрицательную роль в конфликте, особенно на его последнем этапе. История с решением Конституционного суда РФ, вынесенного в день издания Указа № 1400 – 21 сентября 1993 г., ярко свидетельствует о том, насколько опасны в конституциях юридически непроработанные нормы.
Заключение от 21 сентября 1993 г. было, кажется, самым коротким решением за всю историю КС РФ. Настолько коротким, что его можно процитировать тут полностью: «Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, заместителя Председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, рассмотрев в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1, статьями 74 и 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, пришел к заключению: Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствуют части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121.10 и 121.6 Конституции Российской Федерации».
В этом решении отсутствуют не только анализ актов, признанных не соответствующими Конституции 1978 г.73, но и четкое указание, как именно следует досрочно прекратить полномочия президента. Во всех особых мнениях конституционных судей обращалось внимание на многочисленные грубые процессуальные нарушения, в том числе на то, что совершенно непонятно, в рамках какой процедуры Конституционный суд рассмотрел дело и принял по нему заключение, имел ли он вообще право его принимать. Конституционный судья Э.М. Аметистов, например, доказал, что «порядок прекращения полномочий, предусмотренный в статье 121.6, никак не связан с дачей Конституционным судом заключения и не нуждается в нем»(7).
Особенность и сложность конституционно-правовых отношений состоит в том, что их невозможно рассматривать абстрактно, отвлекаясь как от характера регулирующих норм, так и от социальной среды, в которой они должны действовать. В нашем случае нельзя не учитывать следующие фундаментальной важности обстоятельства: 1) наличие у президента страны прямого мандата народа на проведение реформ – в отличие от народных депутатов, характер мандатов которых был неясен, поскольку эти депутаты были избраны годом ранее, в иных политических и экономических условиях; 2) разное психологическое отношение президента и членов коллегиального органа к своему статусу (предназначению, функциям, полномочиям) – прежде всего к объему и степени политической ответственности (для депутатов характерна как раз ее диффузия – размывание) (см.: 14, с. 31); 3) действие Конституции, которая, несмотря на введение некоторых демократических принципов и институтов, сохраняла основные признаки советского понимания государственности; 4) существенный перекос властных прерогатив в системе власти, явно не соответствовавший принципу разделения властей в его динамическом смысле – как системы сдержек и противовесов.
Можно сказать, что конфликт Президента Ельцина и Съезда – тот случай, когда свойства личности способны серьезно повлиять на функционирование институтов. Но возможно и иное «прочтение» конфликта: если правовое регулирование, особенно в сфере организации публичной власти, не учитывает реальность, оно будет ускорять перерастание конституционных конфликтов в силовые и тем самым губить самое себя. Ведь право наиболее хрупко и наименее защищено как раз в области властеотношений. Когда правовое регулирование переходит границы, которые властный институт считает для себя максимально приемлемыми, этот институт отказывается от понимания власти как authority и прибегает к власти как power, пренебрегая в том числе формальными ограничениями. Иными словами, «максимальная приемлемость» означает готовность соблюдать ограничения только до того предела, пока юридические нормы сами не переходят границы права – справедливости, разумности и соответствия реальности.
Понимаю, что это очень опасная трактовка. Но предлагаю ее только для объяснения мотивов поведения Президента Ельцина. Ради выполнения своей миссии он был готов терпеть личные оскорбления от представителей законодательного органа. Когда же стало очевидно, что существующий дисбаланс властных прерогатив, которым законодательный орган все активнее пользуется, грозит срывом этой миссии, что под завесой юридических норм таится неправо, о чем Президент прямо заявлял (19)74, он использовал свои силовые ресурсы для ликвидации ненормальной ситуации.
72
Ныне такое полномочие исключено из компетенции КС РФ, что тоже является «ответом» на предшествующую практику.
73
На это обращали внимание судьи в своих особых мнениях к данному заключению. Так, Э.М. Аметистов написал: «Все эти нарушения процедуры, установленной Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства, как того требует часть вторая статьи 35 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Сложнейший вопрос государственной важности был решен в течение двух часов, при этом ни Обращение Президента, ни его Указ не анализировались детально, по частям и статьям, а оценивались в целом» (7).
74
Подлинный автор этого текста – Ю.М. Батурин (см.: 4, с. 9–12).