Страница 25 из 34
1. До 21 апреля 1992 г. сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма», закрепленный в ст. 3 Конституции 1978 г. как «сочетание единого руководства с инициативой и творческой активностью на местах». К «демократизму» тут относились «выборность всех органов государственной власти снизу доверху» и «подотчетность их народу», а к «централизму» – «обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих» и «ответственность каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело». Даже будучи через восемь месяцев после Августа 1991 г. отмененным, этот принцип фактически не переставал действовать. Его проявлением служила, в частности, сохранявшаяся до осени 1993 г. иерархия представительных органов (советская «вертикаль»). Замечу, что это была довольно мощная поддержка руководству СНД, поскольку верховные советы автономных республик и местные советы в большинстве своем были настроены антиреформаторски.
Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: «18.09.93… Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней под управлением Р. Хасбулатова приняло резко антипрезидентское обращение к гражданам России (“с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности”)» (20, с. 247). Закреплялась советская «вертикаль» в следующих положениях Конституции, остававшихся в неприкосновенности до 21 сентября 1993 г.:
– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);
– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета в случае неоднократного нарушения им законодательства Российской Федерации на основании заключения Конституционного суда РФ (ст. 86.1);
– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (ч. 11 ст. 109).
– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).
2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись многие идеологические положения, которые прямо противоречили уже провозглашенным основам конституционного строя. В частности:
– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);
– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);
– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);
– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).
Однако наиболее действенным легальным основанием для вмешательства СНД и ВС64 в сферу компетенции президента и исполнительной власти являлся принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Эта «формула» оставалась нетронутой до последнего дня существования той Конституции. Из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», что, однако, не отменяло сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя с имманентным ему принципом разделения властей. Поскольку Конституция 1978 г. не отказалась от доктрины «полновластия Советов» и в то же время признала принцип разделения властей, образовался совершенно немыслимый «идеологический» симбиоз.
Весьма показательно, что даже председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, видимо, пытаясь продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 10965 Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации» (цит. по: 27, с. 302).
Было бы ошибкой считать такой симбиоз конституционно-правовым казусом, интересным лишь для транзитологии или – в практическом смысле – представлявшим трудность для Конституционного суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, соответствующие разным типам власти. То‐то и оно, что данная институциональная смесь была именно «гремучей», поскольку давала СНД возможность подчинить себе президента, заставить его изменить политику и даже дезавуировать его решения, что вынуждало президента к сопротивлению.
Провокативность созданной властной конструкции становится очевидной при знакомстве с компетенцией законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга или противостоять. Соединение этого фактора с «внешними» – социальными и экономическими обстоятельствами – вызвало ситуацию, которую я характеризую как квазидвоевластие (т.е. не вполне двоевластие, поскольку отсутствовали некоторые основные его признаки). Итак…
Съезд народных депутатов. Статья 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала разъяснения конкретных полномочий (СНД ведь мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), в той же статье они все-таки перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД. И некоторые из них Съезд активно использовал в борьбе против президента и исполнительной власти.
Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т.е. был ее полным «хозяином». Помимо этого СНД определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы.
У Съезда было немало кадровых полномочий, которые позволяли контролировать практически все основные органы государственной власти. Он утверждал председателя правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов, сам избирал состав Конституционного суда.
Однако – и это главное – ни одно из полномочий Съезда не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно, как сейчас нет противовесов президентской власти). Разве что Конституционный суд мог рассмотреть конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.
Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко проявила себя редукция власти (влияния) коллегиального органа к его руководителю. Проследим «ступени» этой редукции.
64
Скорее, руководителей этих органов. Впрочем, группа руководителей была одна, ибо председатель ВС был одновременно председателем его президиума и в этом качестве председательствовал и на съездах. Соответственно, в руководство всеми этим органами и организационными формами входили и его заместители.
65
В ст. 104 перечислялись полномочия Съезда народных депутатов, а в ст. 109 – Верховного совета.