Страница 90 из 92
Также на федеральном уровне необходимо разработать единый порядок привлечения к ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов субъектов РФ, а также за непредоставление (предоставление неполной или недостоверной) информации по запросам контрольно-счетных органов субъектов РФ.
В целях формирования унифицированного представления об объеме полномочий и функций контрольно-счетных органов, которыми они наделены и которые они призваны выполнять, предлагается внести следующую норму в федеральное законодательство:
«Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации представляют собой постоянно действующие органы в области организации и функционирования внешнего бюджетного контроля и являются юридическими лицами».
88. Самойлова Л.М. Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового регулирования: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008
Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного университета «Высшая школа экономики». Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Ялбулганов Александр Алибиевич.
Положения, вынесенные на защиту:
В науке финансового права не существует единого определения понятий финансового контроля вообще и бюджетного контроля в частности. В теоретических исследованиях по данным вопросам имеют место разногласия и терминологические разночтения. В связи с этим при формировании понятийного аппарата диссертант предлагает опираться на основные элементы системы финансового контроля: субъекты (государственные органы и негосударственные институты), объект (финансово-хозяйственная деятельность), методы, формы, цели и принципы (законность, достоверность, эффективность и ее увеличение, сохранность собственности).
Существующие в научной доктрине различные способы классификации финансового контроля не всегда оправданно различают типы финансового контроля с точки зрения таких категорий, как «вид» и «форма». Предложенная автором типология учитывает философские определения этих категорий. Методология оценки эффективности, особенно в гуманитарной сфере, зачастую отсутствует или находится на экспериментальной стадии. В подобной ситуации сложившиеся системы контроля требуют значительных изменений. Такие методы, как аудит эффективности использования средств, мониторинг показателей эффективности деятельности подконтрольных субъектов, оценка соответствия фактических и плановых показателей результатов их деятельности, должны применяться наряду с «традиционными» методами. Аудит эффективности позволяет обратить внимание на позитивный аспект контроля – поощрение требуемых показателей.
Специфика бюджетного контроля над исполнением бюджета проявляется через объекты, цели, задачи, состав контролирующих органов, формы и методы контроля. Бюджетный контроль проявляется на всех стадиях бюджетного процесса. Целью бюджетного контроля в условиях применения затратных методов планирования является обеспечение законности и целевого характера использования бюджетных средств, в то время как целью контроля использования средств бюджета, ориентированного на результат, является оценка степени достижения задач бюджетной политики государства.
В условиях применения программно-целевого метода бюджетного планирования изменяются состав субъектов внешнего и внутреннего бюджетного контроля, проводится разграничение сфер их компетенции, определяется содержание методов бюджетного контроля. Традиционные критерии оценки процедуры расходования бюджетных средств (законность, целевой характер расходования) дополняются такими критериями, как социальная и экономическая эффективность. Сбор и анализ информации, необходимой для программно-целевого бюджетирования, требуют создания и развития специальных информационно-правовых систем. При программно-целевом подходе принцип гласности бюджетного контроля должен трактоваться шире, общественности следует предоставлять больше информации как о достигнутых результатах, так и о методах их оценки. Таким образом, внедрение в бюджетный процесс концепции управления результатами предполагает необходимость адаптации всей системы бюджетного контроля: компетенции субъектов его проведения, предмета контроля и его методов.
Важнейшим этапом процесса формирования бюджетного контроля во Франции следует считать первую половину XIX в., когда были созданы такие органы, как Счетная палата, Главная инспекция финансов. В тот же период были заложены «классические» принципы французского бюджетного права – принципы ежегодности, специализации бюджетных ассигнований, универсальности бюджета и единства бюджета. Контроль над действиями распорядителей бюджетных средств оформляется в XX в., а Счетная палата Франции приобретает статус важнейшего органа финансового контроля, осуществляющего независимый аудит.
В течение второй половины XIX в. бюджетные отношения во Франции находятся в зависимости от внутренней политики государства. В этот период были заложены основы классической системы публичных финансов, созданы важнейшие органы финансового управления и контроля, существующие до наших дней, приняты законодательные акты, закрепившие основные принципы финансового контроля.
Исследование эволюции правового регулирования бюджетных отношений во Франции позволило диссертанту:
во-первых, выявить влияние на бюджетные правоотношения политических тенденций. С ослаблением роли парламента он либо теряет свои права в области финансов и бюджета, либо сам перестает ими пользоваться. Повышение роли парламента влечет за собой большую гласность и прозрачность бюджетного контроля. Усиление позиций исполнительной ветви власти положительно сказывается на экономике в кризисные периоды, однако контроль над исполнительной властью в эти периоды ослабевает. Более того, контроль над действиями исполнительной власти оформился в основном в XX в.;
во-вторых, выделить определенные периоды и тенденции в развитии бюджетных правоотношений во Франции. Если в ХVIII–ХIХ вв. эти периоды и их смена были обусловлены прежде всего внутренней политикой в стране (революции, смена правительств, перевороты), то в XX в. в связи с включением страны в общемировые процессы возрастает роль внешних факторов.
В XIX в. наиболее плодотворным для развития бюджетного права стал период Реставрации, когда были заложены основные принципы бюджетной системы и бюджетной организации, регулярно стал составляться бюджет, получили законодательное оформление основные правила отчетности. Вторая половина XIX в. характеризуется борьбой парламента за финансовые права и оформлением основ парламентского контроля над исполнением бюджета. Если ранее контроль над распорядителями бюджета практически отсутствовал, контролировались в основном действия бухгалтеров, то в конце XIX – начале XX в. зародился институт контроля над расходами, который долгое время составлял основу финансового контроля над распорядителями бюджетных средств.
Интернационализация экономических и финансовых процессов в мире привела к тому, что в XX в. успешный опыт применения тех или иных концепций регулирования быстро стал всеобщим достоянием. Этим в первую очередь обусловлен тот факт, что развитые страны реформировали финансовые и бюджетные системы практически одновременно. Проведение реформы бюджетного процесса в 2001 г. также является следствием указанного процесса.
Реформа бюджетного процесса в 2001 г. существенно изменила систему бюджетного контроля во Франции: усилилась бюджетная «прозрачность», модернизирована система органов бюджетного контроля, повысились роль парламента в бюджетном процессе и возросла его информированность.
Финансовый и бюджетный контроль в соответствии с особенностями органов, его осуществляющих, подразделяется на административный, судебный и парламентский.
Контроль над исполнением бюджета – это контроль над действиями государственных бухгалтеров (главных и второстепенных) и распорядителей бюджетных средств.