Страница 9 из 92
Положения, выносимые на защиту:
1. Путем сравнения французского и российского законодательства, а также правоприменительной практики выявлено, что во Франции, в отличие от России, в основе управления муниципальными финансами наблюдается баланс интересов между государством и муниципальными образованиями. Предпосылкой названного баланса интересов является реализация на практике ряда теоретических воззрений в сфере государственного управления, что проявляется в приобретении категорией «муниципальное управление» верховенства над категорией «местное самоуправление». При этом содержанием категории «муниципальное управление» охватывается как прямое государственное управление на местах в лице префектов, так и местное самоуправление в виде деятельности местных выборных органов и должностных лиц. Территориальные коллективы, в которых организовано муниципальное управление, обладают обособленным правовым статусом, выражающимся в существовании местных выборных органов власти, наделенных собственной компетенцией, правосубъектностью, аналогичной правосубъектности юридического лица, а также в наличии таких атрибутов, как бюджет, имущество и определенный персонал.
2. Правовое регулирование местных финансов Франции на современном этапе характеризуется особым, но не абсолютным значением принципа финансовой автономии (самостоятельности) территориальных коллективов, нашедшего свое закрепление в ст. 72-2 Конституции Французской Республики. Финансовая автономия трактуется как составляющая свободы муниципального управления и проявляется, во-первых, в «относительной налоговой свободе», подразумевающей возможность территориальных коллективов изменять базу налогообложения в определенных пределах по основным местным налогам и устанавливать ставки местных налогов и одновременно запрет на установление налогов и получение налоговых платежей. Во-вторых, финансовая автономия органов муниципального управления проявляется в возможности свободно распоряжаться имеющимися в их распоряжении ресурсами в пределах установленной компетенции, а также в возможности получения от Французской Республики компенсаций в случае осуществления ими деятельности, обусловленной передачей государственных полномочий.
3. Относительность финансовой самостоятельности французских муниципалитетов обусловлена сохраняющимся государственным влиянием. Названное влияние проявляется в первую очередь в наличии государственной регламентации сферы местных финансов, что подтверждается подчиненностью организации местных бюджетов единым для всех территориальных коллективов принципам, единому бюджетному календарю, единой системе участников бюджетного процесса и помимо этого унифицированной системой государственного финансового контроля. Также государственное влияние на местные финансы проявляется в том, что в доходах местных бюджетов присутствует значительная доля государственных субсидий.
4. Контроль над местными финансами во Франции обусловлен сочетанием относительной финансовой свободы муниципалитетов с их зависимостью от Французской Республики. Он осуществляется региональными счетными палатами при участии префекта в следующих формах: 1) административный контроль бюджетов (бюджетный контроль); 2) юридический контроль счетов; 3) контроль эффективности управления бюджетными средствами. Совокупность названных форм контроля юридически обеспечивает сбалансированность интересов Французского государства и каждого из муниципалитетов в вопросах формирования местных бюджетов и их фактического исполнения.
5. Следствием отсутствия в российском законодательстве и правоприменительной практике четкой границы между самостоятельностью муниципальных образований и государственным регулированием деятельности муниципалитетов является ограничение финансовой автономии муниципалитетов (фискальной и бюджетной самостоятельности), их бюджетной обеспеченности, выражающейся в несоответствии собственных доходов муниципалитетов расходным обязательствам органов муниципального управления, а также в ненадлежащем финансовом контроле за процессами формирования и исполнения местных бюджетов.
6. Основным направлением деятельности российского законодателя в вопросах организации местного самоуправления должен стать поиск разумного компромисса между государственным регулированием деятельности муниципальных органов власти и их самостоятельностью, гарантированной ст. 12 Конституции РФ, следствием чего является создание предпосылок для относительной финансовой самостоятельности муниципальных образований. Для достижения этой цели, используя опыт французского законодателя, вполне оправданным видится отнесение к категории «местный налог» (ст. 15 НК РФ) некоторых налогов, традиционно относящихся к федеральным или региональным (ст. 13,14 НК РФ), как альтернатива – отнесение к налоговым доходам местных бюджетов увеличенной части отчислений от региональных и местных налогов по сравнению с существующими ныне отчислениями (ст. 61–61.2 БК РФ), а также придание статуса сбора некоторым обязательным платежам (сбор на содержание местной инфраструктуры; сбор за парковку автотранспорта; сбор на организацию уличного освещения и т.п.) с отражением названных платежей в перечне налогов и сборов, установленных ст. 15 НК РФ.
7. В процессе реформирования органов местного самоуправления Российской Федерации, учитывая опыт Франции по вопросам сочетания принципов самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти, меры, предусмотренные гл. 19.1 БК РФ в части восстановления платежеспособности муниципальных образований, необходимо дополнить мерами предупредительного характера. Так, законодательство, регулирующее деятельность муниципальных образований, должно быть дополнено нормами, определяющими институциональные рамки государственного контроля финансовой деятельности органов местного самоуправления и предусматривающими процедуры государственного запроса муниципальной финансовой документации уполномоченными органами государственной власти, а также процедуры проведения проверок финансовой деятельности муниципальных образований со стороны счетных палат (контрольно-счетных палат) субъектов Российской Федерации.
6. Нуртдинов А.А. Государственная казна как финансово-правовая категория: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2008
Работа выполнена на кафедре налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Саттарова Нурия Альвановна.
Положения, выносимые на защиту:
1. Установлено, что при определении финансово-правовой категории следует исходить из круга отношений, существующих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, регулируемых финансовым законодательством, а также из необходимости наделения субъектов финансового правоотношения определенными правами или возложения на них определенных обязанностей в пределах предмета правового регулирования. Финансово-правовая категория определяется принадлежностью к таким категориям, как финансы, финансовая деятельность государства и муниципальных образований, т.е. особенность финансово-правовой категории обусловлена тем, что она отражает существующие связи в отношениях по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов государства.
2. Изучив теоретические положения российской науки финансового права о финансово-правовых категориях, автор пришел к выводу, что государственная казна является специальной финансово-правовой категорией бюджетного права, что выражается в следующем: 1) формирование казны представляет собой часть бюджетного процесса, связанного с обеспечением накопительных, распорядительных, долговых обязательных функций государства; 2) государственная казна обеспечивается казначейским исполнением государственного бюджета на основе специальных принципов бюджетного законодательства; 3) государственная казна является центральным звеном в обеспечении стабильной денежной системы государства.