Страница 47 из 92
5. При выстраивании взаимоотношений между внешними и внутренними органами государственного финансового контроля автор исходит из приоритетности первых. Такой вывод обосновывается исходя из конституционного принципа разделения властей и правового положения органов законодательной и исполнительной власти.
Во-первых, именно парламент рассматривает и утверждает бюджет страны, т.е. определяет порядок и формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В то же время основное предназначение исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере заключается в том, чтобы обеспечить проведение единой финансово-денежной политики государства, разработку и представление парламенту проекта бюджета страны и его исполнение.
Во-вторых, законодательные органы власти и образуемые ими контрольно-счетные органы, согласно их статусу, независимы функционально, организационно и финансово от органов, обеспечивающих формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В-третьих, парламент, являющийся представительным органом народа, и образованные им органы, которые напрямую не связаны с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, более других заинтересованы в выявлении реального положения в управлении общественными финансами и их эффективном использовании.
6. Юридический анализ конституционного механизма взаимоотношений между палатами Федерального Собрания и Правительством РФ в части реализации парламентом своих контрольных полномочий в отношении Правительства РФ позволяет сделать вывод о том, что внесение поправок в ст. 103 и 114 Конституции РФ, связанных с контрольными полномочиями Государственной Думы в отношении Правительства РФ, во многом должно способствовать усилению парламентского финансового контроля. В то же время констатируется, что в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (ред. от 22 июля 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации» отсутствуют нормы, обязывающие Правительство РФ отчитываться перед парламентом страны о ходе обеспечения исполнения федерального бюджета.
7. Исследуя механизм парламентского контроля палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета, автор подчеркивает необходимость более подробной регламентации этой функции палат. В связи с этим предлагается в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета, так как порядок внесения законопроектов, касающихся федерального бюджета, и их рассмотрение имеют свои существенные особенности.
8. Предлагается расширить конституционно-правовой статус Совета Федерации, предоставив ему полномочия в части контроля за использованием средств федерального бюджета. Такая необходимость вытекает из того, что в настоящее время контрольные полномочия Совета Федерации в этой области практически законодательно нигде не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в законотворчестве.
Несмотря на то что в соответствии со ст. 164 БК РФ Совет Федерации, наряду с Государственной Думой и другими органами, является участником бюджетного процесса, его реальное участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.
9. Обосновывается вывод о целесообразности закрепления в регламентах палат Федерального Собрания положений о том, что комитеты и комиссии осуществляют парламентский контроль по направлениям своей деятельности. Такое предложение корреспондируется с п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которым Правительство РФ обязано ежегодно отчитываться перед Государственной Думой. Любой отчет, как известно, предусматривает возможность проверки его достоверности со стороны того, перед кем отчитываются. Такую работу Государственная Дума реально может осуществлять только через свои органы – комитеты и комиссии.
10. Следует усилить конституционно-правовую ответственность Правительства РФ перед парламентом за распоряжение средствами федерального бюджета. При возникновении соответствующего основания для привлечения Правительства РФ к такой ответственности законодательным органом предполагается применение определенной санкции. При применении таких санкций парламентарии должны исходить из оценки деятельности исполнительных органов власти по целевому и эффективному использованию бюджетных средств, из того, насколько достигнуты и реализованы те цели и задачи, которые были определены в федеральном бюджете, а также из того, насколько полно проводимая исполнительной властью государственная политика в этой сфере отвечает интересам граждан страны и общества в целом.
Предусмотренные в БК РФ санкции со стороны Государственной Думы в виде возможности отклонить представленные Правительством РФ проекты законов о федеральном бюджете не имеют механизмов реализации. Данный Кодекс РФ не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы служить основанием для отклонения законопроектов, и на правовые последствия, которые должны наступить для Правительства РФ в случае применения такой санкции. По своей сути подобные действия со стороны парламента следует отнести к неудовлетворительной его оценке деятельности исполнительной власти по формированию или исполнению федерального бюджета и предусмотреть последствия такой оценки.
11. Требует уточнения содержание механизма согласительной процедуры при рассмотрении и утверждении законов о федеральном бюджете и бюджетов субъектов Федерации. Целесообразно закрепление в БК РФ ряда мер организационного характера при работе согласительных комиссий, включающих определение числа представителей в согласительной комиссии от законодательной и исполнительной власти; уточнение процессуального документа, в котором объективируется решение согласительной комиссии; определение состава каждой стороны данной комиссии.
12. В настоящее время практически отсутствует нормативно предусмотренная ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, которое является одним из видов финансовых нарушений. Контрольными органами ежегодно выявляются огромные суммы, которые по вине руководителей – получателей бюджетных ассигнований не дали того финансово-экономического эффекта, который должен был быть получен при определенных условиях. Поэтому диссертантом предлагается внести в БК РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях соответствующие нормы, предусматривающие юридическую ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.
13. Внесенные в 2007 г. изменения в БК РФ значительно ограничивают полномочия парламентов регионов по осуществлению отдельных направлений контроля. Со вступлением в силу с 1 января 2009 г. новой редакции ст. 179 данного Кодекса долгосрочные целевые программы теперь утверждаются не законодательными органами субъектов Федерации, а высшими исполнительными органами власти регионов. Такое нововведение не согласуется с конституционными и уставными поправками, расширяющими контрольные полномочия парламентов регионов. Исходя из этого диссертант считает целесообразным сохранение порядка утверждения целевых программ законодательными органами власти.
14. Исходя из положений Конституции РФ в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В отсутствие федерального закона о государственном финансовом контроле реализация данной функции Счетной палатой сильно затруднена, притом достижение такой цели невозможно без установления механизма взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля.
Основными контрольными органами, обязанными содействовать деятельности Счетной палаты, как следует из норм ст. 22 Закона «О Счетной палате Российской Федерации», являются Министерство финансов РФ и подведомственные ему органы бюджетно-финансового контроля. Однако до настоящего времени их взаимодействие не получило правовой регламентации, также отсутствуют соглашения о порядке их сотрудничества при проведении контрольных мероприятий. Такая ситуация, несомненно, не способствует повышению результативности и скоординированной деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В связи с этим автор в качестве первоочередных задач выдвигает установление правового механизма функционирования и взаимодействия парламентского финансового контроля и системы финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами власти.