Страница 3 из 91
Например, в соответствии с гл. 36 ГПК осуществляется рассмотрение дел о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния, если органы ЗАГСа при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи. Органы ЗАГСа осуществляют полномочия публично-правового характера, но данная категория дел прямо отнесена к делам особого производства, рассматриваемым по правилам ГПК.
То же самое касается дел, указанных в гл. 37 ГПК, относительно рассмотрения заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении. Нотариус наделен определенными публично-правовыми полномочиями, поскольку в соответствии со ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате совершает нотариальные действия от имени Российской Федерации. Вместе с тем он не является должностным лицом и не входит в систему органов государственной власти, поэтому прямой судебный контроль за его действиями осуществляется в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с особым процессуальным порядком в рамках особого производства.
4. Согласно ч. 5 комментируемой статьи действие КАС не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку данные дела рассматриваются в соответствии с КоАП. Также действие КАС не распространяется на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку данная сфера регулируется БК.
Статья 2. Законодательство об административном судопроизводстве
1. Порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.
3. Предусмотренные настоящим Кодексом общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций применяются ко всем категориям административных дел с учетом особенностей производства по отдельным категориям административных дел, установленных настоящим Кодексом.
4. В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).
5. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия.
1. Комментируемая статья посвящена вопросам источников законодательства об административном судопроизводстве и определяет их традиционную иерархию: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, КАС и другие федеральные законы.
Как известно, в ч. 1 ст. 1 ГПК и ч. 2 ст. 3 АПК при выстраивании иерархии источников гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства приоритет среди федеральных законов отдается соответственно ГПК и АПК, поскольку другие федеральные законы, регулирующие порядок гражданского судопроизводства по ГПК и порядок судопроизводства по АПК, могут приниматься только в соответствии с ГПК и АПК.
В комментируемой статье нормы о таком приоритете в вопросах осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции и ВС РФ по делам, отнесенным КАС к их подведомственности, не содержится. Означает ли это, что КАС не является основным источником правил административного судопроизводства для судов среди других федеральных законов, которые также могут регламентировать данные вопросы? Полагаем, что и применительно к КАС приоритет принадлежит нормам данного Кодекса, если другие федеральные законы не будет соответствовать ему и будут приняты не в соответствии с КАС. Основанием для такого ответа является ч. 3 комментируемой статьи, допускающая аналогию закона. Поэтому в данном случае при выборе источников законодательства для рассмотрения дел по КАС возможно применение по аналогии ч. 1 ст. 1 ГПК.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет традиционное правило о приоритете международных договоров применительно к правилам административного судопроизводства. В частности, возможно применение международных договоров и конвенций, регулирующих отдельные вопросы судопроизводства. Например, по вопросам судебных извещений допустимо применение в отношении иностранных участников процесса Конвенции о вручении за границей судебных и несудебных документов, поскольку «ничто не мешает государствам-участникам применять Конвенцию в их отношениях друг с другом к делам, относящимся к сфере публичного права…»1
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи необходимо обращать внимание на дифференциацию процессуальных норм и правил в отношении каждой конкретной категории дел административного судопроизводства в соответствии с КАС. Так, процессуальный порядок оспаривания нормативных правовых актов существенно отличается от рассмотрения дел о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и т.д.
4. Как уже отмечалось, КАС допускает применение процессуальных норм по правилам аналогии закона и аналогии права, если соответствующие процессуальные отношения не урегулированы прямо в КАС. В данном случае лучшим источником для применения норм в порядке аналогии закона может быть ГПК, поскольку именно на его основе построена система регулирования в КАС и сам КАС появился в результате выделения из ГПК ряда положений, относящихся к делам из публично-правовых отношений. В этом плане следует отметить, что основная часть положений КАС совпадает полностью либо соответствует по своему «духу» правилам ГПК и АПК, поскольку, например, ГПК до выделения из него норм КАС достаточно успешно регулировал порядок рассмотрения дел из публичных правоотношений, а АПК сохраняет в себе правила административного судопроизводства для рассмотрения дел, отнесенных к ведению арбитражных судов. Поэтому для применения норм по аналогии закона лучшим источником будет ГПК, а также в отдельных случаях и АПК, которые являются классическими и базовыми процессуальными законами. Например, рассмотрение дел по коллективным административным искам в порядке ст. 42 КАС потребует применения по аналогии многих положений гл. 28.2 АПК, поскольку для регулирования такого сложного и относительно нового для российского процессуального законодательства института, как групповые иски и групповое производство, одной статьи КАС явно недостаточно (см. подробнее комментарий к ст. 42 КАС).
При применении норм процессуального права по аналогии необходимо отметить важную роль принципов гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, которые позволяют найти верное решение того или иного вопроса. В силу конституционного принципа равенства перед законом и судом порядок осуществления полномочий органов судебной власти в рамках как гражданского, так и административного судопроизводства в целом является единым, что видно при анализе отдельных правил и норм КАС, например о субъектах, о доказательствах и доказывании, об извещениях, о порядке подготовки и самого судебного разбирательства и т.д.
Ключевые принципы осуществления правосудия (аналогия права) сформулированы в гл. 1, 2 и особенно в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура» Конституции РФ, а также в целом ряде международно-правовых документов, например в Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Большую роль в выявлении принципов осуществления правосудия играет КС РФ, принявший значительное число судебных актов по вопросам осуществления правосудия и права на судебную защиту. Поэтому, опираясь на ключевые принципы гражданского и административного судопроизводств, которые единообразно определены в ГПК, АПК и КАС, возможно и правильное применение процессуальных норм по аналогии для решения не урегулированных в КАС процессуальных вопросов при совершении отдельных процессуальных действий.
1
Практическое руководство по применению Гаагской конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов / Отв. ред. и пер. с англ. А.Н. Жильцов. 3-е изд. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 38.