Страница 30 из 44
В соответствии с этим новым подходом за Президентом РФ был закреплен относительно небольшой объем полномочий (в процессе разработки эта конструкция в шутку называлась «российской моделью британской королевы»).
Однако подобный подход совсем не означал, что президентский пост становился декоративным. Напротив, в ситуации острого конфликта властей стране нужна была сильная, авторитетная фигура, принципиально стоящая «над схваткой» и в силу этого способная быть арбитром. При этом Президент должен обладать достаточными конституционными полномочиями, чтобы принудить конфликтующие стороны к нахождению компромисса.
На основе этого принципиального подхода были сформулированы соответствующие нормы и процедуры, суть которых в общем виде можно выразить так: президент «спокоен», когда в стране все в порядке, и способен активно и порой жестко действовать, если возникают серьезные проблемы и конфликты. Для того чтобы глава государства мог быть эффективным в «экстренных случаях», за ним был конституционно закреплен целый арсенал разнообразных инструментов и возможностей (от права инициировать согласительные процедуры до элементов прямого федерального вмешательства), позволяющих убедить конфликтующие стороны в необходимости компромисса либо принудить их к согласию и тем самым разрешить кризис.
Неоднократно обсуждавшееся в научной и публицистической литературе обстоятельство, что «модель британской королевы» не удалось реализовать на практике149, связано с особенностями конкретно-исторической ситуации и характера самого Б.Н. Ельцина: фактически на протяжении всех 1990-х годов в стране не было времени, которое можно было бы назвать «спокойной ситуацией».
Более того, необходимость продвижения реформ в условиях противодействия оппозиционного парламента и «нейтралитета» колеблющегося правительства вынуждала главу государства брать на себя ответственность за непопулярные социально-экономические решения и принимать соответствующие указы. Кроме того, сразу после принятия новой Конституции России законодатели довольно долго саботировали принятие целого ряда законов, необходимых для реализации конституционных норм. В результате Президент был вынужден своими указами заполнять пробелы в законодательстве с тем, чтобы создавать необходимые условия для претворения в жизнь положений принятой Конституции РФ и формирования предусмотренных ею новых институтов.
При этом в проекте, подготовленном «президентской группой» в апреле 1993 г., указы главы государства не имели силы закона (издание нормативных правовых указов не предполагалось). Однако в итоговом тексте, который был вынесен на референдум, у Президента уже появилось право такие указы издавать. И, как показали дальнейшие события, это было правильное решение.
Как отмечал Н.В. Витрук, который в мае 1993 г. представлял на экспертизу Венецианской комиссии150 «президентский» проект Конституции, а затем работал в качестве ассоциированного члена этой Комиссии со стороны России, по заключению зарубежных экспертов, форма правления, установленная Основным законом России, «основана на новой и интересной концепции президентской власти» и определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в стране и федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. По мнению основателя и первого председателя Венецианской комиссии А. Ла Перголы, конституционными установлениями российскому Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого – охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает «нейтральную роль» Президента, который выступает в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей и не вторгается в сферу судебной власти151.
Таким образом, в Конституции РФ была закреплена принципиально иная, чем это было ранее, конституционная система государственной власти (ч. 1 ст. 11), которая к тому же имеет отличия и от «классического» варианта реализации принципа разделения властей.
Что касается конституционных органов, стоящих вне системы разделения властей, то речь идет о таких институтах, как Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата РФ и Центральная избирательная комиссия РФ.
Эти структуры не отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, но у каждой из них есть собственная конституционная миссия, своя конституционная задача. Фактически при формировании большинства органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, Конституция РФ предусматривает реализацию принципа «двух ключей». Так, в назначении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ участвуют всенародно избранный парламент и всенародно избранный Президент. Схожая модель применяется при назначении Генерального прокурора РФ или судей Конституционного Суда РФ. Такой подход служит укреплению системы сдержек и противовесов, поскольку обязывает различные ветви и органы власти действовать согласованно для решения стратегически важных вопросов.
Правовое государство. По большому счету правовое государство, каким оно представляется философам, политологам и правоведам, есть идеал, но идеал достижимый. И закрепляя в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ положение о России как о правовом государстве, Основной закон тем самым провозглашает ориентир конституционного развития и цель такого движения.
К основным признакам правового государства обычно относят:
– верховенство права и закона, поскольку в таком государстве законы должны быть гуманными, соответствующими общечеловеческим ценностям;
– связанность законом самого государства (а значит, всех его органов и должностных лиц, которые в своей деятельности должны руководствоваться законом и не выходить за рамки, им установленные);
– признание, соблюдение и защита прав человека, их приоритет перед правами и интересами государства;
– разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых действует самостоятельно, взаимно уравновешивая и контролируя другие с целью недопущения чрезмерной концентрации полномочий у какого-либо органа или должностного лица;
– свободу экономических, политических и идеологических отношений;
– высокий уровень правовой культуры населения. Каждый человек в правовом государстве соблюдает предписания закона в силу глубокого внутреннего убеждения, а государство создает условия, чтобы исполнение законов соответствовало интересам каждого члена общества.
Закрепление в Конституции РФ в качестве важнейшей конституционной ценности положения о правовом государстве сформировало основу, своего рода матрицу для «пересборки» всех элементов общественной системы на новых основаниях и дало импульс для запуска сложного процесса приведения всего законодательства и правоприменительной практики (а по сути всей общественной жизни страны) в соответствие с принципами правового государства.
Все законы и другие нормативные акты в стране должны соответствовать указанным принципам. Права человека должны соблюдаться так, как это принято в правовом государстве. Наконец, поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать, чтобы государство и его органы действовали в соответствии с его нормами, а также соотносить с этими нормами и принципами свое поведение.
Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом уровень государственного и правового развития, но и определяет его цели, формулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в будущем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную роль в цивилизации, где господствует идеология естественных прав человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому необходимо стремиться. Конституция РФ 1993 г. соответствует характеристикам правового государства в той мере, в какой она:
149
Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. № 10; Моисеев С. Искушение суперпрезидентской системой // Pro et Contra. 1998. Т. 3. С. 74–86; Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // http://www.rumiantsev.ru/kv/27/ и др.
150
Венецианская комиссия (офиц. Европейская комиссия за демократию через право, сайт http://www.venice.coe.int) – международный консультативный орган по конституционному праву. Названа по месту проведения сессий – в Венеции (Италия). Образована при Совете Европы в 1990 г. С 2002 г. участниками являются и государства, не входящие в Европейский Союз. На 2016 г. членами Комиссии являются все 47 государств – членов Совета Европы, а также Алжир, Бразилия, Израиль, Казахстан, Республика Корея, Киргизия, Косово, Марокко, Мексика, Перу, США, Тунис и Чили; ассоциированный член – Республика Беларусь; наблюдатели – Аргентина, Ватикан, Канада, Уругвай, Япония; участники с особым статусом – ЕС, Палестина, ЮАР.
151
См.: Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 51–52.