Страница 19 из 22
Поясняя сказанное, надо указать следующее.
Ранее в отечественном законодательстве в качестве предметов оспаривания рассматривались «акты и действия (бездействия)» государственных органов, под которыми понимались «как облеченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, так и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления или уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права»[138]. Такой подход позволял оспаривать и полноценные ненормативные правовые акты, которые облечены в форму постановлений, распоряжений, решений, приказов, и акты, выраженные лишь резолюцией на заявлении, акте проверки или ином документе, и даже устные распоряжения. При этом подчеркивалось: «Для акта (действия, бездействия) как предмета обжалования по ст. 13 ГК в суд характерно то, что он применим в отношениях власти и подчинения, т. е. в административных правоотношениях, хотя часто служит основанием возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей»[139].
В разъяснениях высших судебных органов конкретизировалось содержание оспаривания актов и действий: согласно п. 1 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» недействительным оспариваемый акт может признаваться в том случае, если он не соответствует закону или иному правовому акту и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Вследствие сказанного, если в процессе разбирательства подтверждалось только одно из указанных требований – несоответствие закону (иному правовому акту) или ограничение прав (законных интересов) заявителя – предъявленное требование не подлежало удовлетворению (см. п. 6 данного Постановления).
В гл. 24 АПК РФ упоминаются три объекта оспаривания – ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие)[140] государственных органов, органов, наделенных публичными полномочиями, и должностных лиц. Причем подчеркивается: «Не могут быть предметом судебного оспаривания документы, которые не имеют властно-распорядительного характера, т. е. не содержат обязательные предписания (распоряжения), влекущие определенные юридические последствия для заявителя»[141]. Немаловажно и то, что в отношении ненормативного правового акта допускается предъявление требования о признании его недействительным, а в отношении решения и действия (бездействие) указанных органов и лиц – незаконными (ч. 2 ст. 197 АПК РФ).
Характеризуя ненормативный правовой акт, в качестве его отличительной черты (четко отграничивающей от нормативного правового акта) обычно указывают на отсутствие в нем правовых норм (общеобязательных правил поведения), рассчитанных на неоднократное применение неопределенным кругом лиц. С учетом этого к характерным чертам ненормативного правового акта принято относить: 1) наличие в нем предписаний, запретов или дозволений индивидуального характера; 2) адресацию определенным лицам или кругу лиц (конкретность адресата); 3) разовость применения; 4) вынесение специально уполномоченными органами (является правоприменительным актом). При этом для целей оспаривания по правилам гл. 24 АПК РФ, нормативный правовой акт, исходя из позиции, отраженной в одном из определений ВС РФ, должен: содержать обязательные предписания или решения, влекущие юридические последствия для заявителя, затрагивать права или законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности либо влечь для заявителя последствия экономического характера, либо создавать препятствия для осуществления такой деятельности[142].
В отношении того, что следует понимать под решениями, действиями и бездействием государственных органов и их должностных лиц, ВС РФ придерживается следующего подхода: «К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом»[143].
Вышесказанное позволяет говорить о том, что дела, рассматриваемые по правилам гл. 24 АПК РФ, предполагают:
– то, что предметом проверки могут выступать только ненормативные правовые акты, решения или действия (бездействие), имеющие властно-распорядительный характер, которые содержат обязательные для исполнения или соблюдения заявителем предписания;
– проверку на предмет их соответствия требованиям закона или иного нормативного правового акта, включая и то, вынесены ли оспариваемый акт или решение, осуществлено ли действие (бездействие) в пределах полномочий упомянутого органа или должностного лица[144];
– проверку на предмет нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения какой-либо обязанности, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 198 АПК РФ)[145].
Только при установлении перечисленных обстоятельств требование, предъявленное по правилам гл. 24 АПК РФ, подлежит удовлетворению. Данная позиция находит прямое подтверждение в практике СИП – в решении по делу о признании недействительным решения Роспатента об отказе в аннулировании патента на изобретение содержалась следующая ссылка: «Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6, постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 8 от 01.07.1996 основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. Таким образом, для признания недействительным ненормативного акта необходимо одновременно два основания»[146]. Можно процитировать и определение о прекращении по делу, в рамках которого оспаривался отказ в удовлетворении возражения против предоставления правовой охраны товарному знаку, оформленный протоколом: «… требования заявителя сводятся к признанию недействительным протокола заседания коллегии палаты по патентным спорам Роспатента от 27.04.2015. Между тем, указанный протокол не является решением или действием государственного органа по смыслу статьи 198 Арбитражного кодекса Российской Федерации, которые нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности»[147].
138
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Контракт; Инфра-М, 1997. С. 48 (автор – Н.И. Клейн).
139
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Контракт; Инфра-М, 1997. С. 48 (автор – Н.И. Клейн).
140
Подобный перечень заслуживает самостоятельного критического разбора, который выходит за рамки настоящей работы.
141
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. Д.А. Фурсов. М.: Проспект, 2011 (СПС «КонсультантПлюс»).
142
Определение ВС РФ от 30.01.2015 № 305-КГ14-7421 по делу № А40-2716/2014.
143
Постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (ред. от 09.02.2012).
144
Практика применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации / Отв. ред. И.В. Решетникова. М.: Юрайт, 2012 (СПС «КонсультантПлюс») (автор – М.А. Куликова).
145
В п. 6 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» указывается: «…судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, за исключением дел, отнесенных федеральным конституционным законом или федеральным законом к ведению арбитражных судов… Согласно положениям части 2 статьи 27, пункта 2 статьи 29 и части 1 статьи 197 АПК РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».
146
Решение СИП от 21.11.2013 по делу № СИП-143/2013.
147
Определение СИП от 22.07.2015 по делу № СИП-246/2015.